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賈康：PPP的正面效應及其所關聯的混合所有制等機制創新

    主持人（環境商會秘書長駱建華）：下面我們請環境商會的老朋友，財政部財科所所長賈康，現在他到了一個新的單位，擔任華夏新供給經濟學研究院院長，請他來給大家講一講PPP，大家歡迎。
    賈康：謝謝秘書長，在座的各位大家好！我就講講PPP這方面的基本情況和一些研究者的看法。剛才駱秘書長提到了我最近的變化，今年60歲了，按照要求退出了行政崗，但實際上我不是脫開財科所，關系還在財科所，不擔任行政職務，但是自由度明顯加大了，根據自己的學術興趣，更多的做一些選擇性的工作。剛才秘書長提到的新供給經濟學研究院是一個政產學研互動平臺，很多參與者都很有積極性。另外還有一個平臺，PPP研究院，和今天這個題目有關，我們正在開展相關工作，非常愿意在這個領域里面和各位加強溝通和合作。我把PPP大的背景先說一下。
    研究者自己的學術角度，早就注意到這個事情了，至少十幾年前我就非�？粗剡@個概念下它帶出的創新空間，在具體中國的宏觀管理部門，去年年底今年年初有非常強烈的信號，李克強總理要求有關部門把PPP機制創新作為重點，要不遺余力的推行。它的緣起應該是去年接近年尾的時候，克強總理和一些部長們訪問歐洲，接觸到歐洲最高層面的一些領導人物，無一不強烈的向李總理推這個概念和創新。接著李總理跟其他部門的領導有一些討論交流，形成的看法就是這確實是一個非常重要的創新方向。今年年初在財政工作會議上，現在都講究開短會，按照慣例是三個半天。第一個半天是婁繼偉部長做財政大報告，這是必須要做的。第二個半天仍然是大會報告，他主持做全國系統PPP機制創新的動員培訓，把有關部門結合著北京的鳥巢、地鐵4號線和外面幾個重要的PPP案例做相關的情況和里面政策要領的介紹講解，這就開始了一輪在工作系統作為最高層面的帶有戰略性部署的工作推動。
    前不久我注意到財政部之外其他部門在這方面也表現出極高的重視程度，比如發改委調動很多力量推出相關文件�，F在稱為PPP指南示范項目，具體政策要領的文件還在陸續推出，另外各地培訓和示范項目啟動也開始了。在這方面有一個空間上的基本判斷，伴隨著的事件是今年預算法修訂一波三折，推了很多年，修成正果，有了一個人大正式審議通過的文本，明年1月1號開始施行，預算法里包括地方債如何陽光化的發行，給出了一系列的法律規定。跟著就有相關的工作部署，關于地方債這方面最明確的帶有工作實施規則性質的文件是國務院發出43號文，把這些放在一起，我感覺是一個兩頭卡死的框架。一個是地方債在前面若干年的試驗之后，這次名正言順的成為預算法給出的地方政府自發自用自還的一個有償籌資的規范形式。那么地方政府下一年度能發多少，現在不知道，但是安排是很清楚的。地方政府層面只有省級政府可以發這個債，中國所有省級行政區發多少不是由地方政府定的，是由上面國務院層面通過財政部等等部門合在一起，大家形成一個合力以后切塊，這個切塊過程的搏弈是內部的，我們可能不太知道細節。各個省級行政區的訴求和到中央層面最后再確定的年度總的地方債，大環境切塊到各個省，各個省下面有市和縣，可以由省級代發，就像試點的時候中央代地方發行。總量確定以后分配多少就是多少。所以引入了地方政府信用評級，但并不是說評級好發債能力就好，一旦確定下來就固定了。另外，我們可以先推測一下，原來預算法沒有做明確規定，在先行先試過程中形成的地方債是四千億，明年能夠增加到多少？我認為應該大幅度抬升，最樂觀也就一萬億出頭了，現在人大等等方面還是持謹慎態度情況下，也不一定能增加到一萬億，即使明年有一萬億，年度一萬億的地方債要在今年一萬三千五百億赤字水平里再抬一抬，再增加幾個赤字差不多了。因為還有余量是國債，共同形成的增量和債務存量對比，就感覺到份量是不夠的。
    大家知道，審計署做了全面審計之后形成一個概念，地方債形成的存量是12萬億左右，這還是把負債里可能排除的都排除掉了。一般債務周期舉債時限假定為3-5年，實際上到不了5年，按5年估算，一年也已經有兩萬多億的債務要起貨，現在頂多再翻一番，對于原來已經形成的存量只可能往上擴張，不可能再往回收縮，因為整個GDP還要往回走，地方融資工具還要充分利用，顯然就跟不上了。理論講，這邊陽光融資，另外一邊，全國將近一萬億的地方融資平臺，要讓它發揮作用。這些態度過去有過的，但是現在43號文和以后的文件里把地方融資平臺卡住了，不許新增任何地方政府債務。地方融資平臺可以存續的情況下怎樣發揮作用，走商業化軌道，走商業定位的真正企業，不能在地方政府的操控下為地方政府引進債務，這頭也卡住了。這樣，打開的空間正是這一年以來有關部門高度重視不遺余力推行的PPP機制，政府和社會資本合作機制的作用盡可能發揮起來，形成融資來支持各個地方政府貫徹自己發展戰略的支持力量。
    這個資金的投融資邏輯上講，我認為是兩頭卡住以后要放開PPP。在這種背景下我們需要考慮政策下已經清楚的要點，一些細節大家還在琢磨，但是一些要點已經清楚了。比如說有關部門強調PPP項目遴選過濾示范等等過程中，首先要從相對容易做的這些項目入手，先觀察，常規項目方面我們具有一定經驗，比如環保行業過去有經驗的BOT，希望未來有能夠預期的現金流，從這樣的項目開始做。有一些事情在中國不能簡單照搬過去，比如英文里PPP是公私，實際上后面有一個模糊概念，這個社會資本未必就是非公資本，在中國國有的企業，公有資本只要不是有隸屬關系的，地方政府轄區之內，有股東資本紐帶的，都可以作為社會資本。這種國有控股企業，可以異地作為社會資本，沒有形成隸屬關系的政府合作。從現在的文件里我們可以看清PPP的要領。換句話說，地方政府轄區之內，由政府自己操控的融資平臺轉為商業性定位，不再為本地地方政府承擔籌資功能，到異地去是有一片開闊天地的�，F在中央級的一些國有企業，比如說中信，現在正在準備大干一場。前不久我參加了中信地產和汕頭市政府在汕頭舉辦的論壇，就是為大項目大規劃大資金大手筆做熱身，168平方公里連片開發，馬上就要啟動。這是一個在中國發展過程中很值得我們觀察的一種有彈性空間的概念。
    在這個背景下，我想PPP這個基本概念在中國雖然定義上現在有不同的看法，但是具體的內容我們可以領會到，它是政府和非政府的主體，更準確的說，在中國是和自己沒有隸屬關系的非政府法人主體，合作共贏。具體形式，除了我們以往知道的，可以在英文里形成十幾個過去知道的概念之外，我認為是敞口了，現在最吸引人的，引起地方政府合作的點往往是超常規的，比如城市某個核心項目和周邊形成綜合體，城市運營式開發這種項目，或者是整個連片開發，一個地方政府轄區整個是PPP覆蓋范圍。這些政策上的細節雖然現在還有待進一步的清晰化起來，我估計后面還會有一系列文件和探索等等，我想借這個機會介紹一些探討性意見，供大家參考，以觀察和推動政策優化。
    PPP的基本概念雖然沒有嚴謹的定義，但是可以領會的是，一些過去好像只有政府能做的，實踐發展中它的開端應該是在發達經濟體，上個世紀形成福利國家概念之后，緩和了社會矛盾，擺脫危機頻繁干擾之后，又出現新的矛盾。福利國家實行了一段時間之后，發現由政府提供這些公共福利有點力不從心了。以后的演變是美國出現了滯脹。英國非常積極的由撒切爾推動了一場新公共管理，撒切爾創造了二戰之后英國首相在任最長時間記錄，他把原來只有政府能做的事情變成要通過政府購買服務外包，引入市場測試，引入非政府主體，政府簽協議等等形式。新興經濟體國家也有實行，如土耳其，有一種觀點認為土耳其是最先清晰界定了BOT的概念，運用到工程項目中。發達經濟體，新興經濟體，在這方面有越來越高度關注的發展趨勢。到上個世紀末，澳大利亞、新西蘭就已經把PPP作為主打功能，那個時候我去考察澳大利亞印象非常深刻。現實中，首先是外資投入水廠、電廠、能源環境領域等等，比如現在有人說比較早的外資進入BOT項目是廣西來賓電廠，再往后看到九十年代中國出現了本土民間資本和政府合作的BOT等等案例。如果現在把理論上的考察和實踐上的探索歸結起來做簡要的概括，我認為主要強調的是3P概念之下它的特點是準公共產品，建設事項方面，由政府和非政府的企業、其他的專業機構，形成風險共擔、利益共享，這樣清晰的合作制度機制，而帶來的是績效提升。我們把正反面效應分析以后形成一個基本概念，PPP應該認為是制度供給的偉大創新，研究所也寫了專門的論文，認為是制度供給的偉大創新，特別強調不簡單的是融資方面，從融資角度切入以后，由融資模式必然提升到管理模式。而在中國現在的經濟社會中，治理層面應該上升到十八屆三中全會表述的習李時代治國理政的新理念。
    核心的現代國家治理的概念是現代化，中國自1840年鴉片戰爭帷幕拉開以后，前面鴉片戰爭帶來巨大的沖擊，最初的幾十年慘淡經營，洋務運動仍然不能避免甲午慘敗，戊戌變法推出后約100天左右失敗了。直至49年建國，改革開放三件大事，最近幾十年我們才看到在鄧小平“三步走”戰略下，真正走向共和全方位的改革是非常堅決的，三中全會到四中全會是全面法治化，經濟、社會、政治、行政、司法打通，現代化取向，這種追求要落到最基本的制度安排上，現在表述為治理，治理體系和治理能力的現代化。治理二字是明顯不同于過去我們強調很多年的管理調控，管理強調的是政府主體自上而下，居高臨下的架構，治理更強調的是政府和其他多元主體充分互動，更多平面展開，形成最大包容性增長的一套機制連接。這里要把管理和自管理，調控和自調控，融合在一起以后就形成鄧小平考慮問題的原點，解放生產力，扭住發展這個硬道理一百年不動搖。這就是新常態追求的東西，把這些放在治理模式上來考慮，我們基本觀察有五個方面，都可以納入從宏觀現代國家這里這種新的核心理念，一直落到市場主體，落到市場改革方面，產權機制層面，主打混合所有制方面。
    一是強調現在高度重視的PPP，政府要更好的履行職責，雖然有了前面30多年的發展，但是矛盾在突顯，伴隨著矛盾凸顯，我們未來幾十年要經歷城鎮化過程，需求有幾十萬億元以上，僅僅是靜態算賬的投入，光靠政府投入顯然是不能勝任的，這是持續要做的一個重大挑戰。伴隨著中國的城鎮化，還有迅速進入老齡化社會，以后整個社會的壓力。首先政府的感受是，年度支出壓力會明顯上升�，F在測算是2020年到2030年，達到年度給付的峰值，以后是拐彎在下降，早在朱镕基時代就提出必須把理事會基金作為中國的戰略儲備。現在各個方面已經意識到養老產業和養老產業相關的醫療服務業，需要很多硬件，需要很多投入，合在一起必然要考慮PPP作為今后整個聯通中國偉大民族復興的重要事情來做。第二個角度，政府應該為公眾服務，公眾會受益。公眾受益不是簡單的政府找到新的資金來源，是政府找到新的資金來源和企業合作，和專業機構合作，包括和工程有關的律師事務所，財務會計管理事務所，稅收籌劃事務所等等，合在一起以后這些主體是各自拿自己的相對優勢去對付這個項目里面最容易掌控和消化掉的風險，可以把原來打包形成的風險分化，各個擊破，這是一個很好的機制，所以叫1+1+1大于3。以人為本就是讓老百姓得實惠，應該追求它的性價比。但是過去政府做這件事情，超概算，算好的這筆錢不夠用只好追加，追加不夠只好拖。再是質量差，等到竣工投入使用以后服務跟不上，老百姓有怨言，這是過去的情況。
    現在來看這種情況能夠得到很好的改變。那個時候沒有多少經驗，但是暗合的內在邏輯，狹義的SQV，它是很清晰的在法律框架之下股份制的開發投資。例如名流實業公司組建以后，跟政府雙方談的是非常嚴格的，三年必須建成，最主要股本是民企出的，政府是通過公司入股，主要決策和運作都在民間資本持有者手里。當時要求三年必須建成，如果三年不竣工，那么后面所有經濟責任都由民企承擔，等于是立了一個軍令狀。另外，質量要求非常嚴格，不能出紕漏，公司陳總前幾年到香港考察，無意中知道了香港有架橋修路，馬上想到采用最標準的社會招投標，找到最好的公司做建設方。除建設方外還應該有監理方，三峽就是這樣，國際監理公司。陳總說，確定中標排到第一建設方以后，讓落敗的第二方來做監理方，這樣來處理建設時間嚴格限制和建設標準嚴格要求的矛盾。這個機制相當好，雙方都受益，建設方拿到了項目，監理方以有限的力量也拿到生意，監理方非常盡心盡責的落實責任，提前時間交工有額外報酬。實際結果是兩年半多一點這個橋就建成了�？⒐ね度胍院笫褂檬芤娴氖抢习傩�，馬上生活環境就不一樣了，最根本的是老百姓得實惠，體現了績效管理，而且運行多年工程無懈可擊。
    第三個正面效應，一大批企業偏好與政府合作，對于市場經濟建設來說是非常重要的，以后市場經濟更多靠企業發揮作用。
    第四個正面效應，直接關系到改革的戰略性突破。表述為公有制的主要形式，仍然不能夠解決國有資本一股獨大的問題，關于國退民進爭議了若干年。主打改革，我認為就是要淡化貼標簽的這種思維，依靠企業內部法治的影響，企業股權是非常清晰的，所有的股權糾紛都可以通過法治來解決，把這些股充分混合起來，打開了空間，使單個市場主體包容性最大化，直接對應宏觀層面現代國家治理的包容性發展，它的空間正好跟PPP天然的聯系在一起。比如大橋的例子，是天然的混合所有制，政府動機是少投入，民營資本有部分投資，以后PPP風生水起的發展一定助推中國混合所有制的改革，一定使政府方面自然不再一股獨大考慮問題，這是非常有意義的正面效應。
    最后一個正面效應，PPP這個機制創新是和四中全會全面依法治國直接對應的，要發展PPP一定要講法治，所以中國一定會形成新一輪加快立法高潮。加快立法，加快法治建設，打造高標準，同時必然發展出政府更好盡責，把自己轄區內的規劃優化，形成的協議要按契約精神遵守，政府不是管控，而是跟企業講誠信。一旦特許權框架確認以后，政府是跟企業合作的一方，這也是很好的催化劑。秦始皇時就有法，法律一定要動態優化，形成體系，是很好的法律。另外講民主，一定要發展民主，但也不是簡單的少數服從多數，非常容易在民治浪潮上來以后形成多處暴政，另外現代制度建設上很多是無能為力的。比如現代稅制，如果按照現在少數服從多數太簡單了，咱們來個全民公決投票，馬上出結果，任何經濟體走向現代國家都不可能采取這個機制。必須是走向共和的機制，講法，講契約，講各種訴求理性表達，尋求最大的公約數，PPP就是這樣的機制。比如中信和汕頭雙方形成的契約磨合了三年，談判過程中雙方都不遺余力，不惜投入請到最高水平的法律團隊來預估所有的可能性，現在形成的11大項厚厚的一摞契約文件，在爭議過程中沒有破裂是什么道理呢？雙方認為有可能形成根本意義上的合作，要適當妥協，結果是求同存異，越來越有共通點。
    現在天時地利人和等等要素之下，在政策方面大家應該一起推動細化優化，把這些想干事會干事，干成事不出事的社會成員合在一起，能夠做出中國全面改革時期有助于對接中國夢有聲有色的合作業績來。這些看法請各位批評指正，謝謝大家。
    主持人（環境商會秘書長駱建華）：謝謝賈所長。最近PPP大熱，各種各樣的文件狂轟濫炸，還有各種各樣的文章也是狂轟濫炸，過去我覺得對PPP有一些了解，現在越看越不了解，不知道什么是PPP了。這行已經談論十多年了，所以一開始我期望也沒有太高。這次賈所長講的既學術，同時也有一些案例，剛才的案例啟發很重要，非常感謝。
     注：根據現場速記整理，未經發言人審閱

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