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宋永會：中國水環境治理戰略思考

    主持人駱建華（全國工商聯環境商會秘書長）：今天請參與水十條的專家，環科院的宋永會副院長給我們講講水環境治理戰略，大家歡迎。
    宋永會（中國環境科學研究院副院長）：尊敬的各位工商界領袖，各位環保同仁，女士們、先生們，非常高興今天有機會在這兒和大家一起聊一聊關于水污染治理和水環境保護戰略方面的事情。會議給我的題目很大，戰略這個東西太大，我也只能是淺談。 中國的發展引來了全世界的關注，美國有一個投資大師叫羅杰斯，他說：“我不關心中國是否出現瘟疫騷亂蕭條或其他類似問題，因為即使出現這些問題，經濟都可以復原，唯一無法復原的是水，這是中國首要的問題，而不是通脹或房地產等。”剛才柴院長講了大氣，同樣，我們每天都要喝水，所以水非常重要。下面分幾個部分給大家匯報一下。
    跟剛才幾位演講相比，今天的峰會是講產業，講市場，講金融，講資本，我的匯報更加偏向環保專業問題，僅供大家參考。 一、我們國家水資源不足，時空分布不均。我們小的時候都被教育說偉大的祖國地大物博，但是后面還有一句，人口眾多。即使地大物博，但是如果畫一條線，從東北到西南畫一條線，只有東部是可以居住利用，自然條件比較好的。總體而言，我國的水資源緊缺，人均水資源只有世界平均水平四分之一左右，而且時空不均，夏季多冬季少，南方多北方少，這個大家都清楚。再看看水環境，我國大江大河污染情況，這個數據不是特別新，但也比較新。2012年我國七大河流570多個地表水的模控斷面監控結果，同樣是60多個國控重點湖泊，湖庫水質更慘。
    我國水污染呈現出流域性特點。改革開放以后，國家先后實施了東部騰飛，振興東北，中部崛起，西部開發，經濟發展是從東往西逐步推進的。而我國的七大河流，無論是長江黃河還是其他的五條河流，都是流向太平洋，從西往東。那么我們的經濟發展是從下游到上游，現在西部污染也比較重，所以呈現出流域污染的特點，水體污染同時還具有復合型。我們經常自豪的說，用30幾年的時間完成了西方發達國家上百年的現代化進程。同樣，水污染也呈現出壓縮型，在短短的大約30到40年時間，經歷了各種各樣水的污染問題，所以在環境水體當中就有各種各樣的污染物。還有一個非常明顯的特征，我國的水體污染具有結構性特征，因為我國還處在工業化的中后期，所以重污染的行業特別多。環科院做過一個數據統計，這是中國環境統計年報公布的，這是在重點流域，像造紙、農副產品加工、化學原料及制品業、紡織業等，這些重要的行業所排放的COD占整個工業污染排放的80%。我們看到，隨著產業的調整，這一占比在降低，但是仍然很多，到2010年的時候還占約60%，這是氨氮占比的情況，和COD的情況大致是一樣的。從環境容量來看，說的非常通俗一些，環境容量就是環境可以消納容納的污染物量，而不至于使環境非常惡化的一種狀態。就像一個人喝酒，只能喝一兩，你讓他喝一斤，就要死掉了。我們的排污負荷遠遠大于環境容量。
    2005年統計結果，我們計算COD環境容量全國地表水是740.9萬噸，全國排放量是1414.2萬噸，超標將近一倍。氨氮的容量是29.8萬噸，而排放量將近150萬噸，遠遠超標。污水排放量在逐年增加，2012年是685億噸，右面這張表格給出了COD變化量，05年是1414.2萬噸，到2012年總量減排取得了成效，是1251.2萬噸，仍然超過740.9萬噸的環境容量。同時，我們還應該注意到，像氨氮不降反增，現在的排放量是171.1萬噸。我國還有一個問題，突發性事件造成非常規的污染，大家經常從媒體上看到工業生產性的污染事件造成的水污染。以2005年松花江事件最為典型，這可以說是環保史上非常大的事件，2013年山西長治的事件，一旦發生這樣的事件就會造成停水，帶來比較大的社會震動。因此，可以得到這樣的結論，我國水資源水環境雙重壓力，水資源先天不足，造成水量性缺水，水污染造成水質性缺水，造成水資源短缺。
    我們再看一下水環境治理的國家需求。2012年11月中共十八大提出全面建成小康社會，提出了中國夢，建設生態文明，美麗中國，這成為我們國家的戰略。2013年“兩會”期間發生了大規模的霧霾，治理空氣和水污染成為關系民生的熱點問題，新一屆政府也責無旁貸，尤其是2013年11月十八屆三中全會提出要深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制這樣一些目標。同時，民眾對環保，對享受良好的環境質量這樣的意愿也非常非常強烈。2013年、2014年都有大的霧霾，有一個年輕的歌手唱了一首《卷珠簾》，網上高手把它弄成了霧霾版，網上狂點贊。2013年許多地方民眾邀請環保局長下河游泳，民眾對政府不作為進行熱諷。張高麗副總理到環保部調研指出三項工作，以防治PM2.5為核心，治理大氣污染，以保障飲用水安全為中心，治理水污染，以保障食品安全和人體健康為目標，治理土壤污染。我們前些年往往報出某個地方兒童血鉛超標，都說不知道怎么回事，其實跟固廢污染土壤污染有密切關系。張高麗副總理還親自撰文提出了優化國土空間開發，調整優化產業結構，加強資源節約為突破口，加強污染治理為著力點等一系列任務。
    有四個方面，包括很抓節能減排，水資源節約利用，大力治理水污染，建設海洋強國。這里涉及到水環境的實際上有三方面任務，習總書記對水的問題也做過專門的指示，針對解決我國水的問題提出了16個字，就是：節約優先，空間均衡，系統治理，兩手發力。其中兩手發力和今天會議主題是有關系的，既要靠政府又要靠市場。可見我國領導人對水的問題都特別關注，剛才柴院長講了大氣。土壤污染現在也在制定十條，這可能是第三個出臺的十條，2014年3月份環保部的常務會議已經審議并原則通過了土壤十條。為什么不一下子把三個“十條”放出來？可能還是關系到經濟發展的問題，后面我還要簡單提一下。
    簡單回顧一下我國水的治理和管理的歷程，實際上我國環境保護起步于1973年，提出了環境影響評價、排污收費、三同時制度，后來進一步增加了限時治理制度，環境管理八條。1996年制定了三河三湖重點治理戰略，提出污染物總量控制制度，排污許可證制度，清潔生產審查制度等等。“十一五”期間將污染物的總量控制以及大氣污染物總量控制作為區域限批的條件，回顧歷史我們可以看到，我國的環境治理和管理是從初級到高級逐漸完善的一個發展歷程。對水而言，我們經過了初期濃度控制階段，后來提出了重點污染物總量控制，我們將來要走向哪里？老百姓說達標了我怎么看著還差呢，同樣，現在我們說總量控制取得了階段性成果，COD從1414萬噸降低到1251萬噸，但是為什么水的質量還不是那么好，不那么令人滿意呢，我們將來要走向水質目標管理。
    我國從治理水平來講還比較低，下面也有外國企業的老總，應該很理解這一點。另外我國設備技術含量比較低，無論是早期還是現在的污水處理廠，大概引進技術或設備的企業是占主導的。我國污水處理企業總體規模比較小，法、德、英等國家進入到國內市場的風險是比較高的。我國幅員遼闊，目前缺乏基于水生態功能分區的管理體系，而且我們缺乏水環境基準，什么是基準？某種污染物是否對環境質量造成影響的閾值，這個值是用來制定環境標準的依據。我國現在的標準基本上是照搬國外的標準，國外的環境背景情況、地理情況、水文水資源情況跟國內有很大差別，照搬國外標準是有很大問題的。而且從總量控制來說，我剛才已經提到了，總量控制，因為看不到直接的關系，全國一條線，分配到省，分配到地級市，分配到各個縣。因此，水污染控制的國家需求，要讓江河湖泊休養生息，現在制定水十條，名字正式定為水污染防治行動計劃，對水污染控制提出了更高的要求。
    從1996年劃定三河三湖六個重點流域開始，每五年要制定重點流域水污染防治規劃，“十二五”COD削減8%，尤其是“十一五”期間實施了16個國家科技重大專項當中的一個，就是水體污染控制與治理的重大專項，后面我會講。
    簡要看一下水體污染控制與治理科技重大水專項進展，通過這個專項，大家可以了解我國在水環境治理方面需要做哪些事情，還有它的思路目標。水專項是按照國家中長期科技發展規劃來制定的一個重大專項，16個專項里邊有10個是民口專項，水是其中之一，構建我們國家流域水污染治理技術體系和流域水環境管理技術體系，圍繞四類水體，分三個階段，對應“十一五”、“十二五”、“十三五”，每個階段關注的技術點不一樣，“十一五”著重研發減排技術，“十二五”減負修復技術集成，“十三五”走向流域綜合調控。我們的湖泊主要是富營養化的問題，對于河流要開展綜合整治，著重圍繞工業點源和農業面源進行污染控制，最終目標建設河流生態完整性。城市水污染控制和水環境綜合整治，水的循環可以分為自然循環和社會循環，城市是水的社會循環核心單元，我們從自然界取了水，要保證良好的環境質量就要使水得到凈化再回到環境中去，完成清潔的社會循環。飲用水安全保障是進行水環境保護的核心目標之一，主要解決兩方面問題：一個方面是飲用水質的監控，從國家到地方，另一個是要構建從水源地到水龍頭的一套完整的水質保障的技術體系，另外我們還要構建監控預警和流域綜合管理體系。
    還有非常重要的方面，水體污染治理戰略和政策。價格是非常重要的管理工具，水專項圍繞全國十大流域，包括三河三湖和三峽庫區，東江、洱海，十大流域開展工作，取得了一系列進展，今天我簡單給大家看一下。首先是行業污染方面，行業和城市水污染控制技術，圍繞像石化、冶金、制藥，制藥廢水的毒害是非常大的。城市污水處理廠改造，飲用水源方面，我們通過研發初步構建了從源頭到龍頭的飲用水安全保障技術體系，在太湖，太湖是我們最重要的示范流域而通過節能減排和技術研發，進行水質改善。我們之所以選擇云南的洱海是因為它是富營養化初期湖泊，看看如何保護湖泊，不僅僅是治理。對于湖泊來說，阻控污水處理廠的污染，對受污染的湖泊進行疏浚，修復湖泊水環境非常重要。另外，剛才提到了監控預警，我也提到了水生態功能分區，對于一個流域來說，從上游到下游，它的跨度往往很大的，因此它是在不同的水生態功能區，要進行差別化的管理。水專項完成了全國十大流域的水生態功能分區，分區大家都比較熟悉，有主體功能區劃，有水環境區劃，水功能區劃，但是對于水環境功能區劃在全國是第一次。
    在水專項取得一系列技術成果的基礎上，我們也在探討如何進行水生態功能區的管理。前不久召開了的一次專門研討會上，在基準制定方面，現在世界上做的比較好的是美國和歐洲，尤其美國的環保局，EPA有一套比較完整的基準制定技術和方法，尤其在制定基準過程當中要選擇有代表性的受試生物，在我國要根據國內的特點來選擇受試生物，提出我國的水環境基準。而且通過水專項的推動和支撐，在環保部建立了第一個國家重點實驗室，就是環境基準與風險評估的重點實驗室。同時水環境基準也被寫入了環境保護法修正案，被采用。總結一下水專項， “十一五”已經進行了驗收，總結水專項它是問題導向、目標導向，是一項科技工程民生工程，做研究同時支撐國家的水環境治理和管理。水專項也為水十條的制定提供了堅實的科技支撐。我們通過水專項得到這樣一些科學認知，我國水體污染特點現在有這樣一些問題和特征，河流干流和重點湖泊水環境明顯改善，但支流污染嚴重。城市水污染治理水平顯著提升，但仍需進一步加強。城市供水能力全面提升，但水質問題仍然十分突出。農村供水能力不足，水質水量保障率低。流域COD排放得到有效控制，但是氮污染物排放上升，為河湖水質改善的首要問題。常規污染物控制成效明顯，但有毒有害物質環境風險居高不下。河湖生態健康的畫，服務功能與生態產品供給能力嚴重下降，成為流域生態文明建設的主要瓶頸因素。目標總量控制對污染負荷減排效果顯著，但與水環境容量脫節。常規監測監管能力大幅提升，預警能力嚴重不足。當前法規與標準體系對水管理成效明顯。水專項研究也對水十條提出了對策建議。此外，河流干流全面達標與支流綜合整治。城市水環境改善與功能達標，城鄉供水安全保障能力提升，重點行業水污染全過程控制。清潔小流域與農村環境治理。體制機制制度建設與流域監管等，這十個方面的建議都已經被納入了水十條。下面簡單介紹一下水十條，現在命名叫水污染防治行動計劃。
    對這個行動計劃雖然接近兩年時間，但是萬變不離其宗，我做了兩方面的事情。一個是工業污染防治，怎么防治，綜合產業結構，產業技術水平，產品全生命周期的工業污染防治，對清潔生產、過程減排都提出了明確的要求。二是城市水污染治理，基于城市流域一體化的物質流管理的生活污染防治，這里要特別提的一點是，對于黑臭水體的治理。現在城市樓都蓋的很漂亮，路都建的很平坦，但是城市河湖很多地方可以說是慘不忍睹，為什么溫州的老板邀請當地環保局長下河游泳，就是因為河流黑臭。所以對黑臭水體處理提出了明確的要求，我們院也在支持環保部做相應的技術方法，技術規范。什么是黑臭水體，提的一個目標好像是2020年城市水體黑臭類的要控制在10%以下。因此定什么樣的標準才能滿足老百姓的期望非常關鍵，現在沒標準。還有一個重要方面，農業和農村污染，大家都很清楚，面源污染，在這方面也要進行基于清潔生產、循環經濟的農業和農村污染防治。四是基于從源頭到龍頭的飲用水安全保障系統構建和運行維護。五是流域管理，基于水質水量水生態三位一體的水資源和水環境管理，習總書記提的山水林田湖，生命共同體。流域綜合管理，很多人都知道，要考慮上下游左右岸，流域它是一個匯水的區域，從山頂一直到海洋，要進行綜合管理。除了空間上的綜合，還有部門綜合，我國實施九龍治水，環保部管環境質量，住建部管基礎設施等等，每一條龍都有明確職責，這些龍應該一起工作，我們也是反復征求各個部門的意見。
    山水林田湖綜合管理，前不久我聽德國人做一個報告，他們是典型的一龍治水，在一個流域，首先要把利益相關者叫到一起找共同點，大家的共同點是什么，從這一點開始談合作，而我國九龍治水，協調性差，最后解決不了問題。德國人講的給我很大啟發，其實就是求同存異。如何求同存異？前不久，我們研討水生態功能分區和管理，有人提了一個觀點，要通過市場化，通過環保服務的專業化，來打破部門的邊界，實現流域的綜合管理，實現流域的目標，給我很大啟發。六是嚴格的法律和制度保障以及市場化的機制和科技支撐。水十條就像明年即將實施的環保法一樣，非常嚴，提出了很多嚴厲的措施，包括對企業提出的要求。
    另外，總書記說兩手發力，水十條特別注重市場化機制的運用，包括剛才賈先生所提到的PPP。這里面有幾個技術問題簡單提一下，我們面臨的挑戰。在實施水十條過程當中，在座有很多企業，現在一提到水污染治理就說有很多技術，雖然跟國外有差距，我覺得不是差在具體的技術本身，當然有差距，但不是本身，現在我們在配合科技部做“十三五”規劃的技術預測，像工業污染治理技術，有很多工業是我國獨有的，重污染的，西方國家已經沒有的，我們在這些工業方面是領先的，可能僅次于美國，比其他國家先進。但是我們缺少水污染控制管理體系，很多企業投標，提出的技術方案五花八門，所以急需構建我國水污染治理的管理體系。在這方面水專項也做了研究。我們提出我國的環境技術管理的頂層設計方案，包括技術指導體系、評估體系、驗證體系，信息系統，監管保障體系等等。第二個挑戰是污水處理理念現在面臨的轉變，涉及水污染治理，大家馬上想到臟乎乎臭烘烘的污水處理廠，實際上現在西方發達國家已經提出了三廠的概念，污水處理廠由污染控制達標排放向資源化回收和再利用。我國在這方面有很大差距，除了技術和理念方面，還有其他配套的稅收制度方面，差別都很大。我們知道，畜禽養殖場可以沼氣發電，但是國內還沒上。西方國家，如德國，污水處理廠污泥與生活垃圾共發酵，發電上網。另外還有一個問題，污水排放標準的問題，我國現行的水環境質量標準，五類水是40mg/L，城鎮污水處理廠達標EGA標準是50 mg/L，也就是說達到EGA沒用。而我國現在很多城市水體，或者城市流域的水體，污水廠占地表水50%甚至更多，EGA排水排到水環境里邊還是劣五類，因此將污水處理到地表水四類，奧運會提出建設世界城市，隨著水十條實施很多地方可能都要走這一步。
    另外是產業化問題，我們說要通過產業化來提升環境治理的水平，但是這件事情不是特別容易，需要方方面面共同努力。這件事情的提出還是金融危機之后，溫家寶總理任內提出的，溫總理提出1.2萬字講話，提出戰略性新興產業規劃，大家很熟悉。水專項也在這方面做了一些工作，水專項是科技計劃，不大，三個五年計劃，國家投資不到150億，示范是需要國家配套的，跟真正流域水污染治理相比不是大頭。所以水專項也希望把研究的技術進行產業化，推動戰略性新興環保產業的發展，包括成套的工藝，技術，裝備。環保部在環保產業化方面也制定了相應文件，因為我來自環保系統所以關注這方面，環保提的是比較軟的，原則性的，真正推動環保產業化發展恐怕還是比較有權的部門，比如發改委，工信部能夠推動。
    關于未來的展望，水十條實施，還有我們國家未來水環境形勢。我們國家現在是工業化中后期，城鎮化中期，剛才管先生提到房地產過剩，但是流動人口進入到城市之后他也要喝水，像我們北京市大約有1200萬的戶籍人口，1200萬的流動人口，這是清華大學一個教授給我的數據。2400萬人都要喝水的，城鎮化必然帶來城鎮供水壓力，城鎮污水處理等等。所以可以預見我們水環境壓力是持續增加的，尤其2020年第一個一百年目標實現，GDP翻番，我們的水環境壓力仍然非常巨大。
    我這里提一個觀點，水體污染治理的長期性和艱巨性，這張幻燈片是我們水專項方案中經常用的，這是位于德國奧地利瑞士三國交界處的博登湖。這個湖泊從上世紀五十年代開始，隨著戰后新興國家的經濟發展，COD從10微克每升開始逐步增加，到1980年左右增加到90毫克每立方米。50毫克每立方米是湖泊實現轉型的的一個關鍵節點，這個湖泊將由草型湖泊變成藻類湖泊，容易造成富營養化，博登湖當年也經歷了這個階段。后來三個國家加大了污染治理等等一系列措施，濃度降下去了，到2000年降到了跟上個世紀五十年相當的水平，用了五十年，而且它是大型的深水湖泊。若干年前一個悲慘的事情是俄羅斯航空飛機掉到湖里，深不見底，上百米，大型湖泊是不容易富營養化的，我國太湖不到兩米，太陽一照就見底了，很容易富營養化。我國什么都要求快，中國人民實現現代化的迫切心情可以理解，但是不是給環保找借口，而是一朝污染幾十年難清。所以我國要想實現良好的環境質量，很抱歉，水污染治理我們還需要時間。像前面有位發言人說的，2030年我國污染達到峰值了以后就下降了，需要時間。
    綜合其他國家環境政策和策略，我們總結了很多，包括歐洲的、美國的，西方很多國家民主制度，議會制，但是也特別強調中央和地方政府的統籌，法律先行和技術引領，特別強調預防為主。現在很多部門詬病環保部，說保護的事情沒做多少，天天做治理，成了污染治理部，污染控制部，這個有一定道理。現在環保部也在做很多保護方面的事情，比如說若干年前啟動了良好湖泊保護行動計劃，財政部直接出資，這也是財政部動議的，取得了比較明顯的成效。一旦污染治理是非常難的，但是不用花太多的錢，對于尚未污染或者污染不太重的河流湖泊保護是非常有效的。西方國家歷史經驗表明，以經濟激勵為主，重視企業的自覺守法和公眾的參與監督，在即將頒布的水十條里，特別強調企業自覺守法的強制性措施，西方國家發現企業排污可能立馬就關門了，而我國因為利益保護等等問題，有些企業是受庇護的。西方國家是只有企業守法，公眾參與監督，才能有效解決這一問題。
    而我國未來的策略，學習西方的經驗。健全環境法律政策管理體系，界定環境污染的法定責任主體。我們應該倡導國家監督、地方監管、企業負責這樣的環境治理管理體系，但我們始終沒有落實很好。另外，剛才提到PPP，我國財稅制度在環境保護方面有很多東西值得考慮，比如剛才提到良好湖泊保護的問題，它是典型的財政轉移支付一項，這種項目現在從十八大，尤其是十八屆三中全會以后，中央的思路是要減少。比如說借鑒良好湖泊的經驗，環保部和財政部啟動一個良好河流保護，但是十八大要減少專項，和原來的湖泊保護合并，包括病險水庫和小流域，準備把這四個專項并成一個專項。今年啟動兩個試點，一個是灤河，一個是東江，環科院也在配合環保部和財政部做支持，但是將來走向是一個問題，這可能跟我們今天討論的PPP都有關系。我們要實施重末端治理走向全過程的轉變，走向預防為主的轉變，同時加大科技創新投入和環境教育。西方老百姓的環境意識，包括綠色消費和日常的環境行為，都是很自覺的。而我國現在有些氛圍，有些教育是不正當的。我們為了推動經濟有的時候對環境保護的宣傳是不恰當的，這方面大家想想誰有責任？除了老百姓，其他的相關方有沒有責任。還有標準和制度的創新，另外是要加強環境監督執法，公眾參與，公眾參與在水十條當中有非常多的表述。地方政府實施了哪項措施以后都要向公眾公布，公眾參與、公眾的監督將是一個非常有力的武器。
    總體而言，從政府主導型向社會制衡的模式轉變，社會制衡的模式是什么模式？PPP是一種模式，其他的我現在說不上來，但是社會參與，企業參與，市場化、產業化來推動水污染治理和水環境保護必然是未來的走向。在座有很多工商界的領袖，水環境保護涉及到全社會每個人的利益，我們作為搞科研的，可以說是書生，我對市場和產業了解都不是很多，但我想我們的愿望都是共同的，大家要一起努力，把中國的水環境保護做好。
    謝謝大家!
    
    注：根據現場速記整理，未經發言人審閱。

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