“產權屬性的爭議還主要源于我們對公共事業立法的模糊。”張燎在城鎮水務論壇上講到。
從我國開始在市政水行業中實施特許經營制度以來，就不斷地存在一些問題。這些問題給中國在市政水行業的市場化帶來了很大的挑戰，也是很多完善的機會。
張燎是上海濟邦咨詢公司總經理，是市政中的水務改革和投融資方面的一個專家。他說從濟邦的工作中，他們發現特許經營制度其實還有很多在完善的地方。不僅從宏觀方面，并且從小的方面都能看出這個問題，包括普遍性的問題沒有解決。
產權不明是溢價的潛在原因？
在過去幾年中，濟邦公司從事了比較多的一些風險咨詢。尤其是在稅務改革和投融資改革中，因此張燎希望能和同行們分享更多的經驗，也能更深刻的探討問題。
他認為特許經營中出現的問題主要集中在最近兩、三年。隨著中國城市供水行業改革的深入，水行業中出現的問題越來越明顯。在前幾年，水務改革可能比較多的集中于水務處理，因此水務處理方面的交易案例越來越多。從2005年以來的一些比較典型的交易案例來看，大家可以看到一個明顯趨勢——政府對改革之后供水企業的控制還是非常明顯的，具有絕對控股權，同時，合資方式在國內還占主流地位。另外一個趨勢就是產權轉讓，由于是合資，有一部分產權要轉讓給私營方，產權轉讓溢價現象的逐漸升高趨勢非常明顯。
張燎并不認為溢價高低意味著什么，但是他說大家應該看到其中隱含著另外的問題。目前，供水改革中有些趨勢，即一些人認為轉讓溢價是合理的。他們認為資產應該有保值增值，而建設部門卻有些憂心忡忡。對供水行業內大量的國有資產轉讓，具體價格到底價位是合適，大家都沒有底。
這其中一個重要原因是我國城市供水改革和地方投資思路與取向是完全不同的兩種思路，非常不協調。建設部的相關部門考慮從2002年以來，現在還是一個市政公用特許經營建立的過程。張燎認為這在供水行業里是有越來越虛化的一個趨勢。不過他說建設部的領導可能不一定同意這個看法，但是他是根據實踐推斷出這樣的趨勢。
張燎認為國資部門把供水行業的產權轉讓當做一般性的經營性行業企業來處理，而這兩套政策是有相悖而向的趨勢。他說這是問題的根源。對形成高溢價現象的解釋也是多種多樣的，有種解釋是說由于特許經營協議上面規定期末資產政府是要有償回購，這樣投資人能得到更多的資金，所以說在外資進入時需要的付出更多。
張燎認為這是一種支撐高溢價的一種解釋，海口水司的事情也涉及了這方面的報道。他說他并不是對任何人和機構攻擊，僅僅是擺出客觀的觀點，希望大家判斷哪種比較科學合理。“我不是我的看法完全對，但是我希望大家能夠看得更深入。”張燎在論壇上強調說。
有限產權和完全產權的爭議
目前供水企業的合資方式中，到底外方或者說非國有股東持有的股權是什么性質，這些還是有爭議。與一般的競爭性行業中的非國有股權相比，它們是完全產權還是具有行業特殊性的有限產權，張燎說這些都值得大家深入思考。
在我國水行業改革中，污水處理的產權比較清晰。但是涉及供水行業時，這個問題就顯得比較復雜。非國有股東包括內資企業和外資企業。非國有股東從政府方獲得的產權到底是哪種形式，目前有兩種觀點，一種是完全產權，一種是有限產權。大家說是完全產權的根據是特許經營期結束時，政府必須有償的收回。張燎說這是一個比較對應的關系。另一觀點認為是有限產權，該產權不同于政府原來持有的股權性質，有限產權一個重要的特征是說該產權最終是政府的，在經營期結束的時候，非國有股東應該無償把這個產權交還給政府。
張燎認為這些值得商榷。國際上關于特許經營，運營的是私人部門，業務收入直接來源于終端客戶付費，而BOT模式的付費來源于政府部門支出。回到與中國環境的對比，我國BOT項目基本按照這樣的模式運營設計的這些制度條件。在BOT模式上基本沒有大的爭議，但是特許經營模式在中國大陸還找不到特別對應的模式。
張燎認為澳門水司民營化改革就是西方的特許經營，它的模式跟國內合資具有非常大的差異。最重要的差異是澳門政府在特許經營中沒有權益，控制方是私人部門。因此政府是監管方，而有投資責任的卻是私營部門。內地的政府既是監管方，同時在供水企業里又是股東。澳門水司模式很好，主要是澳門政府比較清楚它的角色，存在很少的利益沖突。在內地合作模式內，政府這一方存在非常大的利益沖突。
國際上另外一種公共事業改革模式，即政府撤資。歐盟和國內的模式基本上是一樣，目前國內供水企業改革模式其實就是政府部分撤資，張燎這么認為。政府采取部分撤資中有不少典型的例子，就是2002年國內開始采用合資模式，實際上這也是供水行業的第二輪改革。政府把50%的產權轉移給駐資的非國有股東，形成這種新方式，也就是政府撤資。
張燎說這不應該叫做特許經營。無論政府給不給它特許經營證，事實上它已經獲得了這個地區供水服務的專營權，難道不給他證嗎？肯定給。
產權屬性的爭議還主要源于我們對公共事業立法的模糊
“國家出臺126號文時，能夠提出這樣一套制度，我覺得非常不容易。126號文里只提到特許經營制度的概念，但是該制度的模式是什么，產權屬性怎么樣，政府和企業的邊界怎么樣，都沒有明確的提法。”張燎說。
在這種情況下，中國的政績體系也非常特殊，例如供水之列的基礎設施的責任方是地方政府。地方政府在運作時存在利益導向，從政府的利益出發來解釋特許經營的內容。他說這就導致什么東西都往特許經營制度的“籃框”中扔，事實上大家都對特許經營具體模式沒有認識。甚至各種各樣的專家學者、咨詢公司也會有不同的解釋，這就讓大家對制度的真正內涵沒有理清，因而只要是引進市場機制的東西都屬于特許經營制度。張燎說這是立法的不夠清晰，導致大家有很多不同詮釋。
與產權相關的就是期末資產的處置。我們對產權屬性進行界定后，再分析產權問題就比較清楚。目前國內供水企業內的合資企業在撤資時，非國有股東享有完全產權。在BOT、PPP等形式中，非國有股東擁有的是有限產權，嚴格來說是一種管理權。目前合資改革模式要用特許經營的話，非國有股東擁有有限產權更加合適。在這種情況下，政府才可以無償收回。
張燎說這么分析來，我國市政公用事業的改革中，絕大多數項目的資產處置設計還是合理的。在BOT項目中，合同結束時資產被政府無償收回；以合資形式存在的項目，無論是供水，還是在供熱、公交等方面，非國有股東擁有完全產權，合同結束時資產就應該有償被收回。
但是在少量的特許經營項目中，期末時的資產處置存在一種錯位現象，也就是產權的問題。本來是政府撤資項目，也就是對方擁有完全產權，可政府卻規定合同到期時要無償收回。
從目前法律上來說，還沒有很明顯的障礙。由于產權的認識還不清楚，再加上還沒有良好的監管，在具體成本不清楚的情況下，這些都很難說。
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