按照 2012 年國家發(fā)改委《關(guān)于完善垃圾焚燒發(fā)電價格政策的通知》，每噸生活垃圾折算上網(wǎng)電量 280 千瓦時，并執(zhí)行全國統(tǒng)一垃圾發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價每千瓦時 0.65 元。我國絕大部分垃圾焚燒發(fā)電項目的上網(wǎng)電價（含稅）組成如下：垃圾焚燒發(fā)電電價（0.65 元/度）=當(dāng)?shù)孛摿蛉济簷C組標(biāo)桿上網(wǎng)電價（0.25 元/度～0.5 元/度）+省級電網(wǎng)負(fù)擔(dān)（0.1 元/度）+國家可再生能源電價附加基金負(fù)擔(dān)（剩余部分）。電價補貼對于推動垃圾焚燒處理行業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義, 其政策的延續(xù)性直接關(guān)系著城市生活垃圾的無害化處理效果。如果該政策取消，可能對我國環(huán)境質(zhì)量的改善產(chǎn)生極為不利的影響。
一是垃圾處理是公共環(huán)境問題。新能源汽車、光伏補貼的退坡，一個重要原因是同類產(chǎn)品的替代性較強。新能源汽車有汽油車和柴油車作為替代產(chǎn)品，光伏產(chǎn)品有其它能源作為替代產(chǎn)品。垃圾處理解決的是環(huán)境無害化和安全化的問題。根據(jù)生環(huán)部《2018 年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報》顯示，2017年，我國202 個大中城市生活垃圾產(chǎn)生量已突破2 億噸。垃圾堆放不僅產(chǎn)生惡臭，侵占土地，滋生大量病菌微生物和害蟲等，還會污染土壤和地下水。垃圾處理已成為影響社會公眾生活，必須妥善處理的突出環(huán)境問題之一。
二是垃圾處理產(chǎn)能缺口依然較大。按照““十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃”目標(biāo)，2020 年設(shè)市城市生活垃圾焚燒占比 50%，全國城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒產(chǎn)能 59.14 萬噸/日，而 2017 年分別為 43.84%、33.14 萬噸/日，還有約 40%的產(chǎn)能缺口。截止 2017 年，幾乎所有省市（除西藏、青海外）都存在一定的城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理產(chǎn)能不足問題，即便是現(xiàn)有處理能力相對較強的廣東、江蘇、浙江、安徽、天津、北京等長三角和環(huán)渤海地區(qū)的省市，面對經(jīng)濟活動頻繁帶來的生活垃圾處理量爆增壓力，也需應(yīng)對處理規(guī)模滯后于垃圾清運量增長的挑戰(zhàn)。
三是焚燒處理具有不可替代的優(yōu)勢。2000 年以前城市垃圾處理行業(yè)發(fā)展初期，由于無害化處理技術(shù)相對落后，投資有限，衛(wèi)生填埋技術(shù)憑借適用范圍廣、技術(shù)簡單、單位投資和處理成本相對較低的優(yōu)勢，成為城市垃圾的主要處理路線。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的快速推進，社會消費升級使垃圾產(chǎn)生量激增，尤其是快遞和外賣餐飲等使生活垃圾清運量和處理量出現(xiàn)爆發(fā)式增長，同時，城市房地產(chǎn)開發(fā)使土地資源受限，遠郊土地填埋又需負(fù)擔(dān)高額運輸成本，填埋處理增長乏力。相對于衛(wèi)生填埋和高溫堆肥技術(shù)路線，垃圾焚燒具有處理周期短、占地面積小、減量高的優(yōu)點，能夠緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化推進中出現(xiàn)的“垃圾圍城”困境。近年來，垃圾焚燒煙氣處理技術(shù)研發(fā)深入，設(shè)備國產(chǎn)化應(yīng)用普及，余熱利用系統(tǒng)和尾氣處理系統(tǒng)日趨完善，設(shè)施運營管理的規(guī)范化也降低了二噁英等二次污染風(fēng)險。
四是垃圾處理上網(wǎng)電價補貼支出占比可再生能源基金較小。垃圾發(fā)電廠屬于生物質(zhì)發(fā)電范籌，即便 2017 年所有城鎮(zhèn)垃圾焚燒處理量均納入可再生能源基金補貼目錄，對應(yīng)的國補資金也僅占基金支出的 5.60%。雖然現(xiàn)階段垃圾焚燒發(fā)電技術(shù)已經(jīng)達到國際先進水平，但是前期存量項目技術(shù)相對不成熟，補貼取消可能會導(dǎo)致設(shè)施運營不穩(wěn)定，出現(xiàn)大規(guī)模排放超標(biāo)的環(huán)境風(fēng)險。
五是電價補貼取消將改變垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。垃圾焚燒電價補貼是行業(yè)投資回報的重要組成部分，將影響金融資本對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿涂臻g的預(yù)期。大量垃圾焚燒處理項目還處于準(zhǔn)備期和建設(shè)期，補貼政策取消將顯著影響環(huán)保公司的融資、項目建設(shè)能力，“污染防治攻堅戰(zhàn)”的落實將面臨更加嚴(yán)峻的形勢。尤其對于以企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)資本等長效資金，將降低其投入環(huán)保行業(yè)的意愿。
六是加劇行業(yè)非規(guī)范競爭行為。現(xiàn)有費用資金來源于社會居民付費（居民）+垃圾處理服務(wù)費（地方政府）+垃圾焚燒上網(wǎng)電價補貼。在保障垃圾焚燒廠的正常運營資金需求的條件下，如果調(diào)整資金結(jié)構(gòu)為社會居民和地方政府分擔(dān)，由地方政府通過公開招標(biāo)談判給予企業(yè)處理服務(wù)費單價，自由裁量權(quán)和招標(biāo)總額提高，將會加劇行業(yè)惡性競爭態(tài)勢，尤其是民企居于弱勢地位，其議價能力有限，非公平競爭等隱性壁壘更可能導(dǎo)致行業(yè)非規(guī)范競爭嚴(yán)重。
為了引導(dǎo)垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，使全國垃圾處理能力與城市廢棄物的無害化處置需求同步增長，推動垃圾處理企業(yè)精細(xì)化和規(guī)范化管理，提出以下建議：
一是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策的調(diào)整和實施，應(yīng)充分論證環(huán)境效益和社會效益，尤其應(yīng)廣泛征詢和吸納環(huán)保企業(yè)、社會利益相關(guān)方的意見反饋，預(yù)估對于環(huán)境產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的影響。
二是調(diào)整補貼方式和分?jǐn)傎Y金來源。如將審批權(quán)移交地方政府，可能受地方財政收入波動而影響必要環(huán)保費用支出。地方財政應(yīng)將垃圾處理費用納入年度一般公共預(yù)算財政撥款支出，制定充足的年度預(yù)算資金，及時足額支付垃圾處理費，避免因資金來源不穩(wěn)定而出現(xiàn)普遍拖欠費用現(xiàn)象，變相加重企業(yè)財務(wù)負(fù)擔(dān)。
三是研究差異化補貼方式平衡不同區(qū)域項目盈利水平，減少國家財政負(fù)擔(dān)。對于老少邊窮地區(qū)的垃圾發(fā)電項目，應(yīng)考慮通過中央財政轉(zhuǎn)移支付方式，彌補當(dāng)?shù)卣h(huán)保資金缺口。
二O一九年三月一日
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