目前，我國鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高20％左右；礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20％以上；木材綜合利用率為60％，比國外先進水平低20％。再生資源利用量占總生產量的比重，比起國外先進水平也低很多。
上面這一組數據，讓人們在欣慰我國經濟快速增長的同時，也清醒地認識到:我們付出了很大的資源和環境代價。這些問題嚴重制約了我國未來的發展，亟待通過推進循環經濟加以解決。
在《循環經濟促進法》頒布之后，環境法學界著名專家、全國人大環境與資源保護委員會法案室主任、循環經濟促進法起草小組成員孫佑海接受了本報記者的專訪。
《循環經濟促進法》制定了哪些重要的法律制度？在哪些方面有新的突破？
孫佑海:《循環經濟促進法》以“減量化、再利用、資源化”為主線，共七章五十八條。在框架結構的設計上，第一章為總則；第二章規定基本管理制度；第三章規定減量化，考慮到再利用和資源化兩者之間的密切聯系；第四章同時規定再利用和資源化；第五章規定激勵措施；第六章規定法律責任，第七章是附則。
這部法律主要規定了下述一些重要的法律制度和措施:
第一項制度是循環經濟規劃制度。循環經濟規劃是國家對循環經濟發展目標、重點任務和保障措施等進行的安排和部署，是政府進行評價考核并實施鼓勵、限制或禁止措施的重要依據。
第二項制度是抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度。當前一些地方的經濟增長建立在過度消耗資源和污染環境的基礎上，對這種不可持續的發展方式必須要有必要的總量控制措施。為推動各地及企業按照國家的要求，根據本地的資源和環境承載能力安排產業結構和經濟規模，積極主動地采取節能、節地、節水、減排等循環經濟措施。
第三項制度是循環經濟評價和考核制度。循環經濟評價和考核體系是評價區域或者企業循環經濟發展狀況的基礎，也是對區域社會、經濟、生態環境系統協調發展狀況進行綜合評價的依據和標準。建立循環經濟評價考核制度，有助于解決過去以GDP指標作為考核地方領導政績主要標準的弊端，也有助于解決當前對循環經濟發展狀況評價標準不一的問題。
第四項制度是以生產者為主的責任延伸制度。在傳統的法律領域，產品的生產者只對產品本身的質量承擔責任。但現代生產者還應依法承擔產品廢棄后的回收、利用、處置等責任，也就是說，生產者的責任已經從單純的生產階段、產品使用階段逐步延伸到產品廢棄后的回收、利用和處置階段，相應地對其設計也提出了更高的要求，這種生產者責任延伸制度在一些立法中得到了確立，并經實踐證明具有積極意義。
第五項制度是對高耗能、高耗水企業的重點管理制度。我國目前正處在工業化加速發展的階段，鋼鐵、有色金屬、煤炭、電力、石油加工、化工、建材、建筑、造紙、印染等主要工業行業資源消耗高、資源利用效率低、污染物排放量大，其中大企業在資源消耗中又占很大比重。為了保證節能減排的各項規劃目標得以實現，當前和今后一個時期對重點行業的高耗能、高耗水企業進行重點管理是十分必要的。
第六是強化激勵措施。促進循環經濟的發展，僅靠行政強制手段是不夠的，必須依法建立合理的激勵機制，調動各行各業的積極性，鼓勵走循環經濟的發展道路。法律第五章對激勵政策作了比較具體的規定，主要包括:建立循環經濟發展專項資金；對科技創新的財政支持；稅收優惠；投資和金融支持；實行有利于循環經濟發展的價格、收費和押金等制度；政府采購和表彰獎勵制度等。
這部法律對我國經濟發展有哪些重要意義？對經濟的調整作用有哪些？
孫佑海: 近年來，我國經濟持續高速增長，各項建設取得巨大成就，在推動資源節約和綜合利用、推行清潔生產方面，也取得了積極成效。但是，我國經濟增長的資源環境代價過大，傳統的高消耗、高排放、低效率的粗放型增長方式仍未根本轉變，經濟發展與資源環境的矛盾日趨尖銳，環境壓力越來越大。
一是資源總量和人均資源嚴重不足，資源利用效率相對低下。在資源總量方面，我國現已查明的石油儲量僅占世界的1.8％，天然氣占0.7％，鐵礦石不足9％，銅礦不足5％，鋁土礦不足2％。在人均資源量方面，我國人均礦產資源約為世界平均水平的1/2，人均耕地、草地資源約為1/3，人均水資源約為1/4，人均森林資源約為1/5，人均能源約為1/7，其中人均石油占有量僅為1/10。在資源利用效率方面，我國目前鋼鐵、電力、水泥等高耗能行業的單位產品能耗比國外先進水平平均高20％左右；工業用水重復利用率比國外先進水平低15％～25％左右；礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20％；木材綜合利用率為60％，比國外先進水平低20％。
二是生態破壞嚴重，環境形勢嚴峻。我國主要污染物排放量超過環境承載能力，流經城市的河段普遍受到污染，許多城市空氣污染嚴重，酸雨污染加重，持久性有機污染物的危害開始顯現，土壤污染面積擴大，近岸海域污染加劇，核與輻射環境安全存在隱患。生態破壞嚴重，水土流失量大面廣，石漠化、草原退化加劇，生物多樣性減少，生態系統功能退化。二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放量長期居高不下，已經位居世界第一。環境污染事故進入高發期。發達國家上百年工業化過程中分階段出現的環境問題，在我國近20多年來集中出現，呈現結構型、復合型、壓縮型的特點。
上述問題已經對我國經濟社會的可持續發展構成了嚴重制約，解決這些問題的根本途徑在于改變過去高投入、高排放的經濟增長模式，實現可持續發展。而大力發展循環經濟，為解決這些問題提供了一條重要途徑。
本法的立法目的在于以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環境代價，取得最大的經濟產出和最少的廢物排放，實現經濟、環境和社會效益相統一，建設資源節約型和環境友好型社會。具體包括以下3項內容:
一、提高資源利用效率。資源利用效率是衡量循環經濟發展水平的基本指標，提高資源利用效率可以通過兩種方式來實現。一是通過產業鏈、消費鏈的耦合和社會的合作，實現對自然資源的合理利用；二是通過廢物的循環利用，把已經產生的廢物通過各種技術措施，進行再利用和資源化，減少自然資源的用量。我國近30年的經濟發展已經取得了輝煌的成就，但是同時也付出了巨大的資源消耗代價。因此，提高資源利用效率，滿足最大的需求，就成為循環經濟立法首要的直接目的。
二、保護和改善環境。可以通過3種方式來實現。一是源頭削減。通過實施循環經濟的“減量化”規定，盡可能地減少廢物和污染的產生，從源頭削減污染，既節約資源，又保護環境；二是過程控制。通過實施清潔生產措施，采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備等措施提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放；三是末端治理，通過污染治理和廢物的循環利用，回收可循環利用的廢棄物，減少環境中已有廢棄物的數量，降低污染程度。
緩解現實的環境壓力是循環經濟立法的另一個直接目的。2006年3月，十屆全國人大四次會議審議通過了《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，明確提出了“十一五”期間“主要污染物排放總量減少10％”等約束性指標。這是有法律約束力的。本法的制定，為約束性指標的實現增添了一道重要的法律保障。
三、實現可持續發展。實現可持續發展是循環經濟立法的根本目的，也是我國國民經濟和社會發展的基本指導方針。本法的制定，通過在全社會倡導一種資源節約和環境友好的理念，逐漸讓政府、企業事業單位、公民、行業協會等主體形成一種資源節約和環境友好的行為方式，從而促進可持續發展。這是循環經濟立法的更高目的。
《循環經濟促進法》將從哪些方面推動節能減排和環保工作？
孫佑海:近年來我國推行循環經濟工作的力度明顯加大，循環經濟工作的開展取得了一定成效。實踐證明，發展循環經濟具有以下重要作用:
一是為經濟增長開辟新的資源。例如，一個年產800萬～1000萬噸的鋼鐵聯合企業，如全部回收可燃氣體，按熱值計算可供一個120萬千瓦發電廠所需的能源，如全部回收固體廢棄物，可滿足生產300萬噸水泥所需的主要原料。
二是有效減少污染物排放。我國水污染、大氣污染、固體廢物的大量產生，與目前的資源利用方式和水平有直接關系。據測算，如用礦石煉鋼，能耗為1.11噸標煤/噸鋼，而用廢鋼煉鋼，能耗僅為0.2噸標煤/噸鋼。利用廢鋼煉鋼，可減輕空氣污染88％，減輕水質污染76％。
三是有利于提高經濟效益。目前我國冶金、有色、電力、化工等8個高耗能行業的單位產品能耗比世界先進水平平均高40％以上，工業用水重復利用率比國外先進水平低15個～25個百分點，礦產資源總回收率為30％，比國外先進水平低20個百分點。只要適當提高企業資源利用效率和循環利用水平，就能較大程度提高這些重要行業的經濟效益。
發展循環經濟是貫徹落實科學發展觀的重要實踐，也是實現可持續發展的重要保障，具有全局性、根本性、長期性。但目前在循環經濟發展實踐中還存在不少問題。比如，發展循環經濟在國家社會經濟發展中的地位不明確，缺乏推進循環經濟發展的統籌規劃，政府、市場、企業和公民等主體的權利義務關系尚未清晰界定等。因此，迫切需要在立法中對發展循環經濟的戰略和方針予以明確，對政府、市場、企業和公民等主體的權利義務關系予以界定，從而為循環經濟的發展提供有效的法律保障。
這部法律對政府部門和企業提出了哪些新的要求？規定了哪些新的責任？
孫佑海:本法第三條規定，發展循環經濟是國家經濟社會發展的一項重大戰略，應當遵循統籌規劃、合理布局，因地制宜、注重實效，政府推動、市場引導，企業實施、公眾參與的方針。通過法律的形式明確宣示了循環經濟在國家發展中的重大戰略地位，同時對政府部門和企業在發展循環經濟過程中的地位和作用作了概括規定。
所謂“政府推動、市場引導”，強調的是既充分發揮市場的激勵和導向作用，又堅持以政府指導和推動為基礎促進循環經濟發展。根據本法，政府的推動作用主要體現在:一，加強組織領導，制定發展循環經濟的規劃；二，建立協調機制，指導循環經濟的實施；三，完善和落實促進循環經濟發展的政策，建立信息和服務體系；四，實施循環經濟的試點工作。
所謂“企業實施、公民參與”，強調的是企業和公民兩類主體在發展循環經濟中的不同作用。企業是發展循環經濟的主力，發展循環經濟，應當堅持與企業技術進步和產業結構優化相結合，加強企業管理，逐步形成企業依法自覺開展循環經濟的機制。公民是發展循環經濟的群眾力量，公民參與主要體現為推進綠色消費，完善再生資源回收利用體系，實現社會生產和消費過程中的節約和回收。
以生產者責任延伸制度為例，本法第十五條分四款，分別對政府、企業事業單位和公民的權利義務作了規定。
第一款規定生產者自行回收、利用和處置。生產列入強制回收的產品或者包裝物的企業，必須對廢棄的產品或包裝物負責回收，對其中可以利用的，由生產企業負責利用。
第二款規定委托回收利用和處置。生產者委托銷售或者其他組織進行回收的，或者委托廢物利用或者處置企業進行利用或者處置的，受托方應當依照有關法律、行政法規的規定和合同的約定，負責回收或者利用、處置。
第三款規定了消費者的義務。消費者應當將廢棄的產品或者包裝物交給生產者或委托回收的銷售者或者其他組織。
第四款規定了國務院有關部門制定強制回收目錄和管理辦法。
全國人大有關機構將從哪些方面監督本法的執行情況？
孫佑海:《循環經濟促進法》確立了循環經濟發展的基本法律制度和政策框架體系，同時需要國務院及有關部門按照有關規定的要求，制定配套的行政法規、行政規章和技術規范與標準，確保法律得到有效實施。
需要說明的是，本法需要的配套規定有些已經出臺并實施了，同時，法律委員會、環境與資源保護委員會已經就本法規定需由國務院或國務院有關部門制定的配套規定與國務院法制辦、國家發改委等部門進行了溝通協調，對其中尚未制定的，全國人大有關機構還將進一步建議國務院或國務院有關部門抓緊研究制定，及時出臺，以保證本法的實施效力。
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