作者：張燎
（原文題為：對中國基礎設施和公用事業中公私協作機制的現狀觀察和思考）
摘要：本文介紹了當前經濟危機下在中國交通、能源、水務環保等基礎設施領域的國進民退現象，揭示了市場化改革為何受到質疑的深層原因。文章還通過對公共物品的經濟屬性和提供機制的分析，指出集體物品既可以由公共部門直接生產，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采購）來提供的判斷。文章最后還展望了中國基礎設施PPP事業的前景，提出了作者的政策建議。
經濟危機下的“國進民退”
當前的經濟危機引發了一輪全球性的政府強勢主導經濟模式蔓延。曾經呼風喚雨的華爾街金融機構不得不接受“半國有化”的拯救計劃；獨領世界汽車業風騷數十年的美國汽車工業巨頭們紛紛破產重組，被政府收編。一時間，似乎市場力量在撒野闖禍之后，整個世界經濟都依賴政府力量介入調理“身體”機能，以求回歸正常的市場供求機制。世界各主要經濟體政府在嚴重危機下取得了空前一致：大幅降低利率，制訂耗資龐大的拯救計劃，擴大政府開支，強勢干預市場。
而且，在中國有一種論調音量漸高，它以大洋彼岸和西方發達國家最近在金融、產業等諸多領域實行的危機時期的國有化現象，來證明中國的政府主導經濟模式的正當性。盡管公開宣示的政策允許民營企業的存在，甚至試圖鼓勵社會資本繼續擴大投資，但操作層面實際上越來越明顯地對民營企業和私人部門產生擠出效應。在基礎設施投融資領域，民營企業面對的挑戰除了競爭對手和經濟下滑帶來的壓力外，現在又多了一項：強勢政府。這令中國基礎設施和公用事業的公私合作受到很大限制，呈現日漸萎縮的現象。
例如，在公路交通領域，現在不單單采用BOT、收費經營權轉讓模式的收費公路項目大幅減少，即便是有，也多由政府的交通投融資平臺投資或者國有控股的交通工程企業中標。民營企業鮮有機會參與投資，即便能獲得項目投資權，也難以從商業銀行貸到款。存量方面，以上海為例，2000~2002年招商引進的社會投資人建成的收費公路，最近兩年陸續被政府收回，只剩少量的幾條公路戰戰兢兢地經營著，政府不時以降低通行費標準“擠壓”民營企業。
軌道交通領域，鐵路方面自然仍是“鐵板”一塊——中國鐵路體制改革的議題在全國性的高速鐵路建設高潮中顯得格格不入——鐵路部門應對來自外部的改革呼聲的策略已經奏效。城市軌道交通方面，除了香港地鐵早年在北京、深圳分別突破的兩個四號線PPP項目外，其余基本都采取了政府財政出資本金，缺口部分靠銀行貸款解決的融資方式。“以地養鐵”的港鐵模式不相容于中國的土地政策，曾遭到國家發改部門的強烈反對。但事實上，地方政府不正是從更大的層面，采取了“以地養鐵”的策略嗎？但政府相比專業投資運營公司會更有效率嗎？如今，每個投資建設地鐵、輕軌的城市都建立自己一套獨立的地鐵公司運作體系，城市軌道交通如同以前的城市公交、水務行業，已經變成一個按城市地域分割的市場，跨地區的發展模式消失殆盡，專業經驗無從積累和共享。
水務環保行業原本是社會資本介入最廣泛，獲得的PPP合同數量也是最多的一個行業。但是，由于2007年以來的國有產權轉讓所謂“高溢價”現象，加之出現過哈爾濱、無錫市兩個城市的非正常停水事件，讓地方政府對水務企業引入私人資本變得異常敏感和慎重。2008年開始，地級以上城市的供水項目招商基本上停止，污水廠項目招商大幅度減少，垃圾焚燒和填埋項目招商則由于選址爭議等困難，繼續維持之前不溫不火的節奏。
城市燃氣領域出現了中石油旗下的昆侖燃氣這批黑馬，其挾氣源優勢連續在蘭州、長沙等多個城市直接獲得燃氣終端銷售業務。甚至利用上游氣源優勢試圖逼走已經獲得燃氣供應合同的新奧燃氣等民營廠商。
同樣，城市公交自2007年起，北京等城市開始實行重新國有化和低票價。2009年上半年實施的上海公交重組只是最新的個案，方案將上市的強生巴士資產置換出來，市區公交重組為浦東、浦西兩個完全國有的公交公司。另據悉，無錫公交的合資企業中，外方九龍巴士也已退出。
此外，醫療行業并未因為醫改方案公布而變得活躍，公立醫院改革一事沉寂的繼續沉寂，反而原來已經改制為民營醫院的一些項目，因地方政府為享受有關優惠政策重新國有化，將其收歸政府所有。
列舉的上述大量事實和現象表明，中國基礎設施領域正彌漫著一股“國進民退”的潮流。問題出在什么地方？民營企業和社會資本真的不適合于參與公共服務和基礎設施提供嗎？
“市場化”緣何受質疑
一段時間以來，公用事業市場化改革和基礎設施的PPP（Public Private Partnership）受到了不少質疑，甚至有人將供水供氣價格上漲、公共服務質量下降、穩定可靠性降低都統統歸咎于市場化改革。那么，真正的原因到底是什么，當前確有必要對此做出回答。
首先，我認為中國開啟基礎設施和公用事業的市場化改革之幕時，政府并未對后面的劇本內容有全面、系統的改革框架設計，最明顯的莫如基礎設施和公用事業改革所必需的政府監管（規制）體系的建設沒有考慮過。這種類似“演一集、編一集”的肥皂劇制作方式的改革路徑，源于我們過去三十年已經習慣采用的“摸著石頭過河”的鄧公改革哲學。鄧公哲學的益處是改革啟動快，即使缺乏現成經驗的領域也可以通過不斷試錯來探求一條有效途徑，但它是否是最合理的道路，或者改革的系統性能否得到保證，“摸著石頭過河”的改革方法是無法回答的。因此，我們的改革中出現政策不配套和設計考慮不周也在情理之中。但是，不能將這些改革不配套產生的問題歸咎于市場化改革本身，進而否定以提高效率、改善公共治理的市場化改革進程。
其次，地方政府和中央政府的財權、事權劃分，導致不同層級的政府對改革的關注重點或目標優先度差異很大。
地方政府承擔了大部分基礎設施的投資、管理責任，只要服務質量不出大亂子，它們更關注資金的籌集、資產套現等，能否融資、是否引進外資以及融資多寡，成為最優先予以考慮的問題，提升服務效率和改進政府公共管理被排除在地方政府的議事日程之外。地方政府眼盯著資金，自然容易忽視投資人、運營商的專業能力和運營經驗；或者在多個目標沖突時，優先照顧融資而犧牲服務質量和安全性。此外，在地方政府資金充沛時（如同現在），它極可能選擇政府自行投資和直接管理運營，而非采用PPP方式，進一步說明了由于各級政府官員只向上級負責的問責體制，選擇PPP的最主要驅動因素是缺少資金——可能因此完不成上級交辦的任務，改革壓力并非來源于改進公共服務的效率。
中央政府雖然肩負制定行業政策和監管體系的職責，但實際上我們發現中央相關部委囿于自身的部門利益，少有較為系統的改革措施。菲律賓有《BOT法》，中國臺灣地區有《促進民間參與公共建設法》，反觀中國大陸呢，至今仍沒有一部統一的私人參與基礎設施投資運營的法律法規，可見一斑。
在這種情況下，政府對于公用事業和基礎設施市場化改革的態度是“用之如珍、棄之如敝”，存廢之據又系于當時政府的現實需求和政治考量。因此，現在政府強調注意市場化改革帶來的弊端就比較容易理解了。
再次，受此前數起政商勾結貪腐大案的影響，中國一些發達地區的政府部門普遍存在“寧公毋私”的新意識形態歧見，官員在涉及基礎設施和公用事業改革決策的時候，擔心被人指責和潑臟水，寧愿選擇保守的國有體制，縱使效率低些，投資鋪張浪費些，也不選擇與民間資本“共舞”，因為這樣至少“政治上不會犯錯誤”。這種體制下，具有央企背景或大型國企背景的市場主體更容易受到政府青睞，民營企業和“市場化”一定程度上已經被妖魔化。
公益性就一定是政府主導嗎？
中歐工商管理學院的許小年教授最近在談到醫療改革時有句詰問：“公益性就一定意味著政府主導嗎？”此話一針見血。
的確，政府官員和反對基礎設施和公用事業市場化改革的人頭腦中大多有這樣的固定推導式：公用事業及其服務是公共品，具有公益性；公共品當然由政府提供；政府提供即由政府主導——政府出錢、出人、出力，設立國有公司或事業單位搞投資和運營，似乎惟此才能保證行業的公益性、保證廣大民眾的利益。
我認為首先需要弄清楚何為“公益性”，是不是所有與公眾生活密切相關的物品和服務都有公益性？果如此，那么住房、食品都符合這個標準，都應該由政府來主導？公益性其實是指一種產品或服務被普通公眾共同消費，它的供應數量、質量和可及性直接影響公眾的效用和利益時，就具備了公益性。基礎設施和公用事業的產品和服務符合這類特征。“公益性”區別于可以排除他人使用的私人消費特征，政府必須對這類公共物品的生產、數量、準入和標準進行監管規制。
進一步，經濟學意義上的物品按照排他性和消費特性，可以劃分為私人物品（如住房、食品）、共用資源（海魚、空氣）、可收費物品（如電話、電力、供水）及集體物品（如國防、治安）。由此，可收費物品和集體物品具有公益性特征。私人物品和可收費物品完全能夠由市場機制提供，集體行動在其中扮演的角色和作用可以非常弱；而集體物品（或者我們常說的“純粹的”公共品）由集體行動來提供可能更有效率和保障。
問題的關鍵在于，在公益性物品或服務的提供機制上，是否只有“華山一條道”——政府主導和直接組織生產，還是另有蹊徑？這方面存在重大的認識分野。我愿意引用世界級民營化大師薩瓦斯（E.S. Savas）的幾句名言：政府安排某種公共服務和物品的提供機制與政府直接組織生產具有本質的不同。“集體”行動并不意味著“政府”行動，集體物品可以由公共部門直接生產，也可以由其他制度安排（如公私合作或政府采購）來提供。換言之，政府可以做出用公共開支來提供某種服務和物品的決定，但并不意味著必須依靠政府雇員和設施來提供這種服務。
我們一直太迷信政府在公共服務領域的效率、公正性，恰恰在這兩點上，政府主導不見得比民營企業來得高明和有效。當安排者和生產者合一時，官僚制的成本就自然產生了；當存在政治利益代議機制缺陷時，又形成了高昂的代理成本（政府能否完全代表民眾利益）。當然，當安排者不同于生產者時，兩者之間也會產生交易成本，即聘用和管理獨立生產者的成本。兩種成本的相對值決定安排和生產功能分開是否值得。
因此，公益性并非一定是需要政府主導或直接生產某種集體物品或公共物品的當然理由。民間資本參與或市場化改革，必然會帶來服務質量下降和成本上升是一個荒謬、武斷的推論。
經濟學史上有一個著名的以門格爾、米塞斯、哈耶克為代表的奧地利學派，其最大的貢獻是認識到計劃經濟的先天缺陷，自由經濟的可貴性。中國正處于經濟及社會轉型過程中，中國經濟需要研究和討論的不僅僅是GDP和經濟總量的增長課題，更應該關注和探討中國經濟的結構、利益分配格局以及可持續增長機理，關心它的市場制度及支持它的法治、憲政等等制度如何生成的問題。假如沒有一個健全的市場制度，主流經濟學最關心的“效率”也根本沒有落腳之處。奧地利學派對于個人自由選擇的堅定信念，關于自由市場制度的深入討論，對我們理解中國現實的變化，思考中國未來應當如何變化，具有很大啟發意義。由于文章篇幅之限，在此不再贅述。簡單來說，奧地利學派認為，政府面對經濟衰退應該更多地給市場以自我恢復的空間（即放松管制、減稅等），政府應當把錢直接花在貧窮的、失業的、遭受損害的人身上（即建立或完善社會保障等）。這樣，市場和政府就能各得其所，經濟將逐漸復蘇，而政府權力不會因此而急劇膨脹。由此，我們可以看出目前中國的宏觀經濟政策與這些建議的巨大差異，是逐漸遠離而不是接近“小政府、大社會”的狀態。
PPP概念與譯法
首先說說“Public-Private Partnership”（PPP）的譯法。我不主張翻譯成“公私合營”，最近看了回憶50年代初民生公司創辦人盧作孚的文章，提到當時對民族資本企業的改造方法，即所謂“公私合營”。在那種特殊歷史氣氛下，其實并非真正意義的公家和私人資本家的合作經營，而是執政黨和政府對統戰對象進行社會主義改造的過渡方法。基于此，我不傾向于使用帶有特殊歷史印記的“公私合營”。類似道理，我也不主張使用洋務運動時期的“官督民辦”提法。如果譯作“公私合作伙伴關系”或者如周志忍教授的“公私部門的伙伴關系”又顯得有些冗長。我去年參訪臺灣業界時，曾發現他們一個有意思的譯法——“公私協力”。
我建議將PPP翻譯為“公私協作”。“公私合作”可能讓對意識形態敏感的人浮想聯翩；“伙伴”之稱似乎又太親密，未能反映公共部門與私人部門的性質差異；“公私協作”則剛剛好，公私部門相互協同、合作，共同提供公共物品或服務。
另外，我建議放棄用“特許經營”來概括PPP的做法，事實上，“特許經營”(concession)是專指BOT、TOT、ROT等幾種“公私協作”模式和頒發特許牌照的專營制度，但它涵蓋不了“公私協作”的其他各種具體形式，易形成國際交流的概念誤解和障礙。而且，特許經營非常容易與國內已經普遍使用的“商業特許經營(franchise)”及其簡稱式混淆。“PPP”或“公私協作”更適合作為一個專業名詞，來描述公共部門、私人部門協作提供公共物品及服務的機制和制度安排的最大集合。
中國PPP事業的前景
中國基礎設施和公用事業究竟采用哪一種具體的提供和生產機制，我仍然認為需要具體情況具體分析。但是可以肯定，基礎設施和公用事業中的很多可收費物品和集體物品的提供是可以采用公私協作（PPP）機制來安排的。
首先，政府從理念上應該鼓勵、相信私人部門能夠提供符合監管要求的公共服務和物品，并且從法律層面上（而不是通過各種層級不高的通知、意見）做出規定，真正對私人資本開放基礎設施的產業準入。這當然不是件容易的事，但開放私人準入，以漸進方式減少政府介入，相比劇烈變動更為可行和可以接受。
結合過去十多年中國發展PPP事業的經驗、教訓，僅僅開放市場還不夠，深化改革有必要考慮調整體制改革的路徑和方法，基礎設施和公用事業改革不應該再搞“單兵突進”或簡單地“摸著石頭過河”，應首先著眼于基本制度框架的政策設計。在政策設計中把公共服務和公共管理的基本原理弄明白；將政府、民間力量的角色定位、責任邊界想清楚；訂立專門的相關法律規約；設計激勵機制；通過輿論宣傳展現改革的政治決心等等。如此之后，再序次展開交通、能源、市政公用、醫療、教育等分行業的體制改革，將可取得事半功倍之效。
組織機構上，建議成立國家級的PPP改革領導小組，在國家發改委設立專門辦公室，負責統籌協調，解決多年來缺乏協調推進機構的難題。
此外還有一個方法學問題。我們在PPP實踐中經常被問到，為什么不用傳統的政府采購和直接生產方式，而是要選用PPP機制由私人部門來提供，后者為什么更優？能拿出可測量的分析比較結果嗎？這其中就關涉Value For Money（VFM）的概念和評估方法。VFM是對一個特定的項目，比較政府傳統公共采購和PPP采購方法的不同財務效益、社會效果的定量分析方法學，以決定哪種提供機制更優。這套方法在歐洲、澳洲和美加等實行PPP的國家，是公共部門PPP項目規劃階段的重要決策研究方法，可惜在中國卻一直少有人重視和引進這套方法，中國政府部門在法律法規和專業標準中更沒有做過相關規定。我建議應予以高度重視，及早引進這套分析決策方法。
基礎設施和公用事業相比其他行業，一個重要的區別是它的公益性，政府由此應該建立監管體制，發揮不可或缺的監管作用；但又不是政府主導和直接介入。過去公用事業市場化改革很多失敗和不到位的現象，追根溯源，就是缺乏科學監管理念和方法的原因。
基礎設施和公用事業的PPP改革，是在政府和民營部門之間的模糊地帶進行的一場有關公共管理、服務提供、制度創新的深刻變革。其改革意義重大而深遠，值得認真研究和廣泛實踐。[作者為濟邦公司總經理]
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