(作者：全國(guó)工商聯(lián)環(huán)境商會(huì)秘書長(zhǎng) 駱建華)
如何評(píng)估過(guò)去七年水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革的成敗、如何選擇下一步水務(wù)行業(yè)改革的路徑和方向，目前行業(yè)內(nèi)甚至社會(huì)上眾說(shuō)紛紜，莫衷一是。環(huán)境商會(huì)本著澄清認(rèn)識(shí)、凝聚共識(shí)的目的，就改革中的一些熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行辨析，以期進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革走向深入。
一、 七年來(lái)市場(chǎng)化改革是利大于弊還是弊大于利？
目前有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，市場(chǎng)化改革帶來(lái)了許多弊端，問(wèn)題與經(jīng)驗(yàn)交織，且問(wèn)題大于成績(jī)，現(xiàn)在已經(jīng)到了改弦更張、更旗易幟的時(shí)候。我們認(rèn)為，七年來(lái)的市場(chǎng)化改革，總體上看利大于弊，成績(jī)是主要的，問(wèn)題是次要的。理由是，這場(chǎng)改革給水務(wù)行業(yè)帶來(lái)了深刻變化，水務(wù)行業(yè)呈現(xiàn)出前所未有的繁榮景象，過(guò)去七年是我國(guó)水務(wù)行業(yè)快速發(fā)展的“黃金時(shí)期”。至于改革中出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題，我們認(rèn)為是難免的，其原因在于我們對(duì)于水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革還知之不深，知之不多。改革中出現(xiàn)的問(wèn)題必須用改革的辦法來(lái)加以解決。那種想讓改革停滯不前、甚至走回頭路的做法是行不通的，也是無(wú)濟(jì)于事的。我們應(yīng)當(dāng)注意防止那種把改革政策不配套、改革措施不到位所帶來(lái)的問(wèn)題歸咎于改革本身，進(jìn)而對(duì)改革產(chǎn)生質(zhì)疑，甚至否定的傾向。相反，我們應(yīng)當(dāng)旗幟鮮明地支持和推動(dòng)改革，堅(jiān)定不移地走市場(chǎng)化改革的道路，使我國(guó)水務(wù)行業(yè)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。
二、 下一步改革走向是行政主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)？
現(xiàn)在業(yè)內(nèi)有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為過(guò)去七年改革出現(xiàn)的問(wèn)題主要是產(chǎn)權(quán)制度改革帶來(lái)的；認(rèn)為城市政府片面追求盤活國(guó)有資產(chǎn)，采取市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式來(lái)彌補(bǔ)投資不足；認(rèn)為市場(chǎng)化改革只適用于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，而不適用于公益性和社會(huì)性很強(qiáng)的公用行業(yè)。因此認(rèn)為，下一輪改革的著力點(diǎn)不在產(chǎn)權(quán)，而在經(jīng)營(yíng)權(quán)。進(jìn)而提出管好產(chǎn)權(quán)、放開經(jīng)營(yíng)權(quán)、實(shí)行兩權(quán)分離作為下一輪改革的方向。但從目前已有的案例來(lái)看，實(shí)行市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的項(xiàng)目，并沒(méi)有出現(xiàn)問(wèn)題叢生的局面。相反，大部分項(xiàng)目在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，出現(xiàn)了許多積極的變化，特別是在企業(yè)管理水平、服務(wù)效率、財(cái)務(wù)狀況、員工培訓(xùn)、技術(shù)引進(jìn)和管網(wǎng)漏損率方面，都有了明顯改善。應(yīng)該說(shuō)，正是由于社會(huì)企業(yè)的進(jìn)入，使得市政公用事業(yè)煥發(fā)出前所未有的活力和朝氣。
我們認(rèn)為，下一輪改革不應(yīng)以行政命令的辦法，采取一刀切的方式，強(qiáng)行推行某一特定模式，而應(yīng)把改革目標(biāo)作為改革的前置條件和指向。改革目標(biāo)應(yīng)在原有“促進(jìn)發(fā)展、提高效率”的基礎(chǔ)上，拓展為“擴(kuò)大供給能力、提高經(jīng)營(yíng)效率、提升服務(wù)質(zhì)量、保障運(yùn)行安全”，加快建立“充足、高效、優(yōu)質(zhì)、安全”的市政公用事業(yè)服務(wù)體系。至于改革的基本路徑，可明確為運(yùn)行管理市場(chǎng)化、投資主體多元化、運(yùn)營(yíng)主體專業(yè)化、政府監(jiān)管規(guī)范化。因此，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，靈活多樣地選擇改革模式。至于是以產(chǎn)權(quán)改革為主導(dǎo)，還是以經(jīng)營(yíng)權(quán)改革為主導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)按照因地制宜、因事制宜的原則，由各地自行加以選擇。
三、 水務(wù)企業(yè)利益與公眾利益是對(duì)立的還是內(nèi)在統(tǒng)一的？
水務(wù)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因?yàn)樗畡?wù)行業(yè)所承載的兩個(gè)目標(biāo)似乎是不可兼容的：既要照顧社會(huì)福利的最大化，又要滿足企業(yè)利潤(rùn)的最大化。為了協(xié)調(diào)二者之間的矛盾，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在水務(wù)改革方面進(jìn)行了大膽的探索，逐漸形成了所謂的英國(guó)模式和法國(guó)模式。所謂英國(guó)模式，就是政府放松規(guī)制，取消企業(yè)進(jìn)入水務(wù)行業(yè)的壁壘，打破國(guó)家資本對(duì)水務(wù)行業(yè)的壟斷，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。所謂法國(guó)模式，就是政府部門將水務(wù)行業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給私人機(jī)構(gòu)，允許承租方通過(guò)對(duì)用戶征收租金獲取利潤(rùn)，對(duì)所承租的水務(wù)行業(yè)進(jìn)行開發(fā)管理。
無(wú)論是英國(guó)的民營(yíng)化，還是法國(guó)的特許經(jīng)營(yíng)，都是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的有效手段。這些國(guó)家在引入市場(chǎng)機(jī)制以后，企業(yè)在獲取利益最大化的同時(shí)，也因效率和質(zhì)量的提高而給公眾帶來(lái)了最大福利。因此，政府在水務(wù)行業(yè)引入市場(chǎng)機(jī)制，是可以平衡好資本逐利性與行業(yè)公益性之間關(guān)系的。政府一方面可以通過(guò)放開市場(chǎng)來(lái)提高行業(yè)效率和競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面則可以通過(guò)價(jià)格監(jiān)管、建立企業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制和社會(huì)補(bǔ)助機(jī)制來(lái)保障公眾利益，使水務(wù)行業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性得到有機(jī)統(tǒng)一。
四、 水務(wù)產(chǎn)品服務(wù)是由政府提供還是由市場(chǎng)提供？
在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，政府自始至終應(yīng)起主導(dǎo)作用。但需要強(qiáng)調(diào)的是，政府主導(dǎo)不等于政府建設(shè)、政府運(yùn)營(yíng)、政府提供，而應(yīng)是政府規(guī)劃、企業(yè)生產(chǎn)、政府采購(gòu)、保障供給。這就要求政府應(yīng)積極引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)在提升服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量方面的先導(dǎo)作用，充分發(fā)揮企業(yè)在市政公用行業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的主體作用。不論市政公用設(shè)施產(chǎn)權(quán)性質(zhì)如何，都應(yīng)逐步實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。政府和投資運(yùn)營(yíng)者之間應(yīng)逐步形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、責(zé)任共負(fù)的合作伙伴關(guān)系。
但是，政府放手讓企業(yè)經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)，不等于政府可以甩手不管，而是要求政府必須轉(zhuǎn)換角色，合理界定政府和企業(yè)的邊界。政府的著力點(diǎn)應(yīng)該放到完善法律、加強(qiáng)監(jiān)管、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷上，既要促進(jìn)企業(yè)提高服務(wù)效率、優(yōu)化產(chǎn)品質(zhì)量，又要保證企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不偏離公用事業(yè)的公益性。因此，政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管，尤其是在完善特許經(jīng)營(yíng)制度、設(shè)立嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出機(jī)制、加強(qiáng)運(yùn)行安全的監(jiān)管、加強(qiáng)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管、制定合理的價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制、維護(hù)良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序等方面發(fā)揮更加積極的作用。
五、 水務(wù)行業(yè)是選擇“國(guó)進(jìn)民退”還是選擇“國(guó)民共進(jìn)”？
去年以來(lái)，中央實(shí)行的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)在很短的時(shí)間內(nèi)出現(xiàn)可喜的復(fù)蘇跡象，今年“保八”任務(wù)已無(wú)懸念。但是，我們也看到，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)，客觀上催生了國(guó)進(jìn)民退現(xiàn)象。由于經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃投資的著力點(diǎn)在于包括市政公用設(shè)施在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大部分企業(yè)又是國(guó)有企業(yè)，客觀上造成財(cái)政供給和信貸資金供給同時(shí)傾斜于國(guó)有企業(yè)。而民營(yíng)企業(yè)雖然也分得了一杯羹，但相較于國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其受惠程度明顯較低，民營(yíng)企業(yè)貸款難、融資難的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。同時(shí)，政府部門又從主觀上抱有打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大企業(yè)的迫切愿望，對(duì)國(guó)有企業(yè)的行政扶持力度明顯強(qiáng)化，一定程度上加速了國(guó)進(jìn)民退現(xiàn)象，其重要表現(xiàn)形式是國(guó)企兼并民營(yíng)已經(jīng)在多個(gè)行業(yè)中上演。
就水務(wù)行業(yè)而言，現(xiàn)在也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，出于供水安全的考慮，必須把水務(wù)行業(yè)牢牢掌握在國(guó)有企業(yè)手中，這和上述的多個(gè)行業(yè)出現(xiàn)的國(guó)進(jìn)民退現(xiàn)象有著不謀而合之處。但是，國(guó)進(jìn)民退無(wú)論對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)來(lái)說(shuō)，還是對(duì)水務(wù)行業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，是否能帶來(lái)積極的影響還有待進(jìn)一步觀察。國(guó)進(jìn)民退能否打造中國(guó)的世界級(jí)水務(wù)企業(yè)，真正形成核心競(jìng)爭(zhēng)力也令人質(zhì)疑。在水務(wù)行業(yè)下一步改革中，能否給予民營(yíng)水務(wù)企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)力，已經(jīng)不僅僅是關(guān)乎民營(yíng)企業(yè)本身發(fā)展的問(wèn)題，而是關(guān)系到整個(gè)行業(yè)健康有序發(fā)展的問(wèn)題。我們認(rèn)為，選擇國(guó)民共進(jìn)而不是國(guó)進(jìn)民退，對(duì)于未來(lái)的中國(guó)水務(wù)行業(yè)加快發(fā)展可能意義更為重大。
六、 水務(wù)行業(yè)是改革開放并舉還是只要改革不要開放？
改革和開放兩者是相輔相成，不可分割的。擴(kuò)大開放是為了推動(dòng)改革，深化改革也必須堅(jiān)持對(duì)外開放。中國(guó)自2001年加入WTO以來(lái)，社會(huì)上一直彌漫著一種情緒，總是擔(dān)心對(duì)外開放會(huì)引狼入室，對(duì)外商外資懷有一種本能的排斥心理，欲迎還拒。事實(shí)證明，外資特別是大型跨國(guó)企業(yè)的進(jìn)入，不僅帶來(lái)了發(fā)展急需的資金、先進(jìn)的技術(shù)和高效的管理，更主要的是營(yíng)造出一個(gè)充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)強(qiáng)身健體，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。水務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化改革也不例外，正是由于一些大型國(guó)際水務(wù)公司的進(jìn)入，客觀上推動(dòng)了國(guó)內(nèi)水務(wù)企業(yè)的成長(zhǎng)和壯大。有時(shí)候，狼來(lái)了并不是一件壞事，擋住狼并不能保護(hù)羊，走一狼則有可能失千羊。因此，我們應(yīng)以敢于競(jìng)爭(zhēng)的胸懷和更加開放的心態(tài)和來(lái)對(duì)待外商外資，用開放來(lái)促改革，用改革來(lái)促發(fā)展。至于外商的引入是否影響到城市供水安全，取決于民族水務(wù)企業(yè)是否足夠強(qiáng)大，取決于政府監(jiān)管是否到位。
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