民間資本不愿意做的投資,政府要做；只要是民間資本能做的事情,政府就沒有必要與其爭著做。
溫家寶總理在《政府工作報告》中要求推進公用事業改革,切實放寬市場準入,積極引入競爭機制。那么,這一改革應當如何進行?我認為,政府在公用事業里的角色,應該要有一個合理的、相對清晰的授權。在公用事業管理方面,政府的職責定位應有三大原則:
首先,相關部門必須牽頭做好規劃,公用事業的職能必須落實在一個只有政府牽頭才能做好的通盤規劃里。其次,民間資本不愿意做的投資,政府要做；只要是民間資本能做的事情,政府就沒有必要與其爭著做。第三,在提供公共設施的事項上追求又好又快的發展,要努力在市場經濟已經有所發展的基礎上,吸引民間資本,形成中國特色的PPP(公私伙伴合作)模式的發展。我國公用事業、公共服務的改進,是構成經濟社會活力的一個因子。從這個角度來說,政府應該做什么,不應該做什么,雖然還需要探索一些具體的界限,但是大的原則應該是明白的。
放眼看世界,在公共物品的提供機制方面,私人部門、民間資本的參與問題實際上早已解決了。一個操作上的可行形式就是通過政府采購的方式。政府自己不用直接組織生產,通過政府采購,連美國國防上最尖端的導彈,都是由非官方的企業生產出來的,但是怎么保密、控制其流程,其中就有挑戰,但是總體而言,運行沒有問題。政府和私營部門合作的PPP,有幾個要點:首先,它一定是雙贏的。參加者都有自己的目標,都在這里可得到實現。其次,風險一定是共擔的。完全由公共部門承擔或者完全由非公共部門承擔,這都不可能實現合作。所以,一定要在融資、管理、運行中形成新的機制,這個機制可以調動潛力,支撐超常規發展。
中國現在的PPP,我個人特別強調它不是簡單的融資模式,它是新的管理模式。原來政府管得很吃力,效果不好,很多人不滿意；PPP可能就會面目一新,效率也出來了,責任心也到位,財政資金使用績效也會提升,這也是在改進公共服務質量和提升人民福利。從這個角度來說,合理構建公共物品的私人提供機制,我覺得對于支撐現代化戰略是非常重要的。從理論上嚴格講,PPP只適合準公共產品,但純粹公共產品少而又少,現實生活中哪個是純粹公共產品?所以在現實生活中很難找到私人部門不能介入的純粹公共領域,社會治安聽起來是,但是我們現在也有一些民眾志愿者參與,在美國甚至監獄都可進行民間法人承包管理了。
現實生活中,只要民間資本可以通過一個合理機制能夠進入,我們就應歡迎其進入。歡迎進來就有另外一個問題,即允許試驗、探索、開拓,并在給企業什么樣的好處這個要點上積極加以合理化。比如政府在自辦的自來水這一公用事業里面規定收費,目的倒不是盈利,而是通過使用者的付費使它在運營當中減少浪費。但引入民間投資主體后,卻客觀上必須考慮其盈利目的,否則人家為什么來投資?
這時在付費水平上能不能做到不虧損,便具有了經濟意義。我覺得PPP運行中,合理的使用者價格需要滿足投入主體不虧損,在這個基礎上再有一點盈利空間,吸引民間資本的進入就有內生動力了,這樣會帶來新的機制。競爭局面是決定其大體上價格水平合理的前提,而新機制進一步形成了,從中長期看實際總的運營成本就會更低。對公眾來說,社會福利在這個過程當中是上升的,公共資源使用的績效也是提高的。如果按照過去我們的理解,政府把這個事情管起來,親力親為并管得越來越細就是管好了嗎?實際情況證明政府包攬得越全面、管得越細,委托代理鏈拉得越長,每個環節的風險(包括“道德風險”)和偏差合在一起之后,往往卻是低效率的。
作者系全國政協委員、財政部財政科學研究所所長、國家“十一五”規劃專家委員會委
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