日本垃圾管理機制
——末端以焚燒為主的垃圾處理
日本的垃圾管理經歷了一個從不完善到完善的過程，目前已經走在了世界的前列。由于國土面積的限制，沒有太多土地供填埋，在日本盛行的源頭減量、回收利用和最終焚燒為主的垃圾處理方法，對于土地資源緊缺的經濟發達地區尤其值得借鑒。
一、日本的垃圾管理法律法規體系
日本有完整的垃圾管理法律體系，法規既有針對性，又相互關聯、相互制約。20 世紀70 年代日本就通過了《固體廢棄物處理和公共清潔法》，1986 年頒布了《空氣污染控制法》，對焚燒生活垃圾的設施作出具體規定。到了90 年代，日本提出了“環境立國”，為了實現“零排放”的“循環型社會”的目標，集中制定了一系列法律法規。其法規體系可以分為三個層次：第一層次為基本法，第二層次是綜合性法律，第三層是針對各種產品的性質制定的專項法律法規（詳見表1）。
表1 日本城市固體廢棄物管制的相關法律體系
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法律體系
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法律名稱
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頒布時間
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基本法
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環境基本法
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1993年
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促進建立循環性社會基本法
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2000年
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綜合法
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固體廢棄物處理和公共清潔法
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1970年頒布，1976、1991、1997、2000年修訂
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資源有效利用促進法
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1991年頒布，2000年修訂
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專項法
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容器包裝分類收集和循環利用促進法
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1995年頒布
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特定家用電器再生利用法
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1998年頒布
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食品資源再生利用促進法
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2000年頒布
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關于國家和其他實體的生態無害的物品和服務的獲得促進法
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2000年頒布
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建筑材料回收再利用法
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2000年頒布
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報廢汽車再生利用法
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2002年頒布
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（一）基本法
1993年頒布的《環境基本法》是日本環境政策的基本大法，也是日本環境法發展的里程碑。這一法案是日本環境法發展歷史上的第三個環境基本法（之前的兩個為1967的《公害對策基本法》和1972的《自然環境保全法》）。與以往兩個基本法相比，其完善了環境法的基本理念以及環境法律制度和政策措施。
2000年頒布的《促進建立循環型社會基本法》標志著日本已經成為世界循環經濟法制化先進國家，其主要內容包括：一是明確“循環型社會”的概念，即限制資源消耗、環境負擔最小化的社會。二是對可回收利用的廢物重新定義為“可循環資源”；三是明確垃圾處理的原則為：減量－回收利用－能量利用－安全處置；四是明確“生產者責任”，企業對其產品從產生到最終處置負有主要責任。五是明確建立循環型社會的政府責任。
（二）綜合法
1970年制定的《固體廢棄物管理和公共清潔法》修訂過多次，最后的一次修訂時在2001年生效。修訂和增加的主要條款有：加強對工業廢物不當處置的處罰，強化廢物認證單制；增加頒發或撤銷廢物處理設施許可證得條件；增強公眾對改善廢物處理設施的參與，完善公共參與的法規；鼓勵廢物減量，由政府制定基本政策來減少廢物產生。
1991年頒布、2000年修訂的《資源有效利用促進法》的目的是將以往單純作為原材料再生利用的“1R”轉變為“3R”，即減少廢物產生－產品零部件的再利用－資源的再生利用。它要求企業從產品設計階段就要考慮減少廢物的產生，采用可以循環利用的原材料。為此提出了通過節約生產資源和延長使用壽命來減少廢物產生、回用零部件、企業回收使用過的產品并再利用等具體的措施。
（三）專項法
由于專項法數量比較多，下面只介紹對生活垃圾管理影響較大的幾部法規。
《容器包裝分類收集和循環利用促進法》 自1997年4月起，該法強制較大型企業回收玻璃瓶和PET塑料瓶。2000年12月，擴大到了紙制品和塑料容器與包裝，同時實施范圍也擴大到了中小型企業。容器與包裝回收體系涉及到不同主體承擔不同的責任。消費者是包裝容器的排放者，應通過減少使用來減少排放，企業應當承擔回收責任，也可以將責任委托給指定的接收單位。
《家用電器再生利用法》日本每年報廢的電視、冰箱、空調、洗衣機大約有600萬噸，對此，法律規定：制造商和進口商必須強制回收其生產的家用電器，并循環利用回收電器的零部件。零售商必須在規定的條件下收集廢舊家電，并將收集的電器運送給生產商或指定接收單位。消費者必須參與回收工作，將廢舊電器運送給零售商、支付回收費用等。
《食品再生利用法》 立法目的是為了抑制食品廢物的排放、縮小體積、減少最終填埋量，并將其作為飼料、肥料再利用。按照規定，從事餐飲業、大型超市等行業者均有減少廢物產生并再利用的義務。
（四）記錄垃圾軌跡的認證單制度
1990年，日本實行了認證單制度，設立這一制度的初衷是把有害廢棄物從生產到最后處置都記錄在案，據此對其跟蹤管理。1997年和2000年的《廢棄物處理法》的修訂，使這一制度的使用范圍擴大到了所有的工業廢棄物，引進電子信息處理機構，排放垃圾的企業對垃圾的最終處置負責。認證單上必須填寫將要處理的工業廢棄物的種類、數量和搬運公司的名稱及聯系方式，處理公司名稱及聯系方式、處理方式、最終處理場所等。認證單制度雖然繁瑣，但企業把廢棄物委托出去后，始終掌握著廢棄物的每一步去向，直到最終處置場告知已經處置完畢為止。依靠認證單制度可以防止不正確處理引起的環境污染，也可以防止非法傾倒垃圾事件的發生。
二、日本的垃圾管理模式
除完善的法律法規體系外，日本垃圾管理能夠取得令人滿意的效果還歸功于其科學嚴謹的管理模式。
（一）生產經營者的“回收責任”
《促進建立循環性社會基本法》規定，生產經營者必須承擔回收廢棄物的責任。但該法規對費用負擔問題未作出明確規定，因此各項專項法對此規定不盡相同。《家電回收法》規定，制造商及進口商必須收集由自身制造或進口的經過消費而廢棄的家電，安排適當的收集場所，并負再生利用的責任。零售商的責任是回收廢舊家電，并將其運送給制造商或指定的處理中心。消費者在廢棄家電時,必須支付清運及再生利用的費用。《汽車回收法》規定，汽車制造商有回收廢舊汽車、進行資源化處理的責任，車主對廢舊汽車的回收處理需支付150美元（每臺）。而《促進容器與包裝分類回收法》則明確規定，廢棄容器的回收費用由生產者承擔。
（二）快速暢通、有效運轉的“回收體系”
日本在廢棄物的回收處理過程中建立起了有效運轉的回收處理體系。無論是政府負責、商業化運作還是企業自行回收，回收處理系統的快速暢通確保了廢棄物的及時回收處理。
家庭生活垃圾。日本家庭生活垃圾的回收由各級地方政府負責，所需費用主要來自地方稅收。
工業廢棄物。工業廢棄物的回收與再利用由生產企業自行負責，政府則通過補助金、低息貸款、免稅等手段幫助企業建立再循環系統。具體到各大類廢棄物，有不同的回收路線和回收體系。
汽車的回收。日本一般采取“消費者－經銷商－生產者”的企業自行回收路線。如豐田汽車制造公司設有專門的廢舊汽車處理中心，豐田的各銷售點負責收集各地的廢舊汽車，收集到的廢舊汽車被集中到公司的廢舊汽車處理中心，在這里進行一系列的汽車分解處理。
家電的回收。日本采取的是生產者責任組織(PRO)的回收模式，即“消費者－生產者責任組織－生產者”。例如，日本成立了由最大的家電生產商索尼、三菱電機、日立、三洋、夏普、富士通等15家公司聯合組成的生產者責任組織GreenCycle(綠色循環)公司，該公司統一回收、處理各責任企業的廢舊家電，規模化的回收和處理形成了日本低成本、高效率的家電回收處理系統。
（三）垃圾管理背后的強大支撐：“公眾參與”
日本不僅將環境教育納入義務教育法，還將有關節能與環保知識確定為中小學的必修課程，根據1981 年日本環境協會的調查，分別有50%、46%和40%的小學、初中和高中開展了與環境教育相關的教學活動。同時，日本通過建設環境教育館、環保俱樂部，編制通俗環保教材，成立環保民間組織等多種方式來提高公民資源環境意識。日本的多數生態工業園設有專門的產學研合作基地，日本許多企業建有面向全社會開放的環境教育場館，開展各種環境教育活動。如松下電器自1982年開始在員工及家屬中開展“市民愛地球活動”，鼓勵員工及家人積極參與地區環境活動，為減少環境負荷而改變原來的生活方式。日本也重視發揮民間環保組織、社會中介的作用。經過多年的努力，在日本已經形成了“政府主導、企業治理、全民參與、根植基層、覆蓋全社會”的資源環保網絡。目前，日本公眾積極參與各類環保活動，已經成為日本資源節約與環境保護的強大力量。
三、日本的垃圾分類、收集與轉運體系
日本有一套完整的垃圾回收系統，市民已經養成了良好的垃圾分類意識。日本是一個資源非常匱乏的國家，分類回收是垃圾資源化的一個重要措施。因此日本的公共場所，如自動售賣機旁、停車場、機場、火車站、風景區都有形狀各異但標識相同的垃圾分類回收箱，居民區內則有不同日期回收不同垃圾的通知。
（一）垃圾分類
日本政府對城市生活垃圾有嚴格的分類要求，由于各地的垃圾處置方式不同，不同城市的垃圾分類略有差別，但總體上大同小異，通常將生活垃圾分成可燃垃圾、不可燃垃圾、資源垃圾和大件垃圾四類。
在東京，可燃垃圾包括廚房垃圾、廢紙、木片等。不可燃垃圾包括玻璃、陶瓷器、金屬類等。資源垃圾包括瓶、罐、塑料制品、報紙等。這些垃圾要放入規定的垃圾袋里，在規定的垃圾收集日丟棄到指定地點，未放入指定垃圾袋的垃圾不會被回收。丟棄家具及自行車等大型垃圾時需提出申請并付費，不同地區的回收費用不同。需要特別指出的是，日本的空調、電視、電冰箱、洗衣機四類家電不作為大型垃圾回收，在購買新產品時由商家回收舊電器。計算機廢棄時，需要向計算機的生產廠家提出回收申請。通常每周投放兩次可燃垃圾、一次資源性垃圾，兩周投放一次不可燃垃圾。在日本，每家每戶墻上都貼著垃圾回收時間表，每周七天回收垃圾的種類各不相同。
（二）垃圾的收集和轉運
日本垃圾的收集和轉運由各區負責，各個區會根據產生垃圾的種類以及垃圾產量的季節性變化制定詳細的收集計劃，對垃圾收集點的設置及收集頻次進行合理的調整。可燃垃圾被收集后會直接送至垃圾焚燒廠進行焚燒。不可燃垃圾收集后會被送到中間處置中心進行處置，經過破碎和分選兩道工序后，可減少不可燃垃圾的體積，并對其中的可再生利用的物質進行回收，如含鐵金屬和鋁制品等。大件垃圾如家具和自行車等，在中間處置工廠破碎后將其中有用的金屬進行回收，破碎后的垃圾將分成可燃和不可燃成分，不可燃的垃圾將進行最終填埋，而可燃垃圾將進行焚燒處置。
日本橫濱的每個區都設有垃圾收集事務所，職工人數為2000多人。橫濱對于生活垃圾每周收集三次。對于廢瓶、廢罐等可回收垃圾，每周收集兩次。在橫濱還有六個事務所專門負責大件垃圾的收集。另外，每年持續兩周從周三到周六共八天時間對全市廢品進行收集。每天出動收集車86輛。垃圾收集車還裝有專門收集干電池的籃子。對于氟利昂等有毒垃圾，專門配備17輛車進行收集。
四、日本的垃圾焚燒
日本由于土地面積的狹小，一直以來都堅持以減少最終填埋量為主要處理方式，并且明確提出了“3R”原則，即減量控制(reduce)、回收利用(reuse)和循環再利用(recycle)。據日本環境省統計，日本全國每年的生活垃圾約5145萬t，每人每天平均產生生活垃圾約1.1kg。目前，日本80%的生活垃圾進行焚燒處理，5%左右被回收利用，剩余的15%被填埋。
（一）日本初期的垃圾處理
五六十年代，伴隨著經濟的騰飛，日本的垃圾量也逐漸增大。當時近4成垃圾依靠填埋或直接傾倒，造成大量的環境污染。1965年7月，在東京都灣岸地域的江東區海上垃圾填埋地——夢之島蒼蠅大量繁殖，造成了嚴重的蒼蠅之災。自此，日本開始探尋適合本國特點的垃圾處理之路。
由于日本先天的島國地貌，匱乏的土地資源不允許其對垃圾進行大規模的填埋。加上傳統的技術優勢，焚燒成為日本處理垃圾的不二之選，日本也成為世界上最早應用垃圾焚燒發電技術的國家。數據顯示，2001年日本共排出了5210萬噸一般廢棄物，只有995萬噸左右被最終填埋處理，絕大部分被焚燒或再生利用。日本對垃圾的處理以焚燒為主，但在前期分類回收以及資源化的過程之后，焚燒總量并不大。
（二）日本垃圾焚燒的發展
日本最多曾有6000多座大小不一的垃圾焚燒廠。直到上個世紀90年代，由于垃圾焚燒的危害日益凸顯，以及在垃圾處理鏈前端做了回收再利用等措施，日本垃圾焚燒廠開始大規模減少，但其焚燒處理比例一直在穩步提高。
據日本國立環境研究院2006年發表的《日本廢棄物焚燒技術發展報告》，1998年日本共建有生活垃圾焚燒廠1676座，年焚燒處理能力約為3760萬噸，焚燒處理率占76.l%，到2004年日本的生活垃圾焚燒廠調整為1374座，年焚燒處理能力約為4030萬噸，焚燒處理率占77.49%，6年間焚燒廠數量減少了302座，降幅為18%，同期焚燒處理量增長了270萬噸，增幅為7.2%。焚燒廠數量減少而焚燒處理量不減反增是日本近年對生活垃圾焚燒廠實施技術改造和結構調整的結果。2006年，日本生活垃圾年焚燒處理能力雖仍維持在4031萬噸的水平，但焚燒處理比例已提高到78.49%。
日本已經擁有成熟的垃圾焚燒處理工藝。例如北九州的日明工場(垃圾焚燒處理廠)。日明工場是由北九州市政府出資125億日元興建的垃圾焚燒場，共有3臺焚燒爐。該場焚燒爐全部采用計算機自動控制系統，焚燒垃圾產生的有害氣體也得到了妥善的處理。為了有效的利用焚燒中產生的余熱，設置了6000kw的發電設備，將焚燒垃圾產生的電提供給北九州市，同時為臨近城市供熱。
（三）日本垃圾焚燒場的運營模式
由于日本的垃圾在焚燒前經過分選和簡單處理，所以熱值較高，加上焚燒工藝相對到位，其垃圾焚燒發電效果非常好。但日本的垃圾焚燒廠并不以發電作為主業。通常情況下，日本垃圾焚燒發電廠產生的電力主要用于本廠需求，用以維持工廠運轉。
日本《廢物利用法》規定政府應該在人力、技術、資金等方面的保證焚燒廠的運營。例如東京否認都新江東清掃廠完全由政府出資建設，工廠建成后基本上也是由政府出資運營。焚燒廠生產運行經費不足部分，由政府補貼。工廠的性質屬于政府機構，工作人員的身份是國家公務員。
（四）垃圾焚燒中二噁英的控制
由于日本的垃圾處置以焚燒為主，焚燒產生的二噁英物質在1999 年前給日本帶來了嚴重的污染，1997 年日本全年排放的二噁英TEQ 約為7602 g，大氣中的二噁英含量也高達0.23 pg-TEQ/m3。這些二噁英物質90%以上都來自生活和工業廢棄物的焚燒。為了控制二噁英的排放，1999 年3 月，日本召開了“二噁英防治對策相關內閣會議”，提出了《二噁英對策推進基本指南》，并在1999 年7 月制定了《二噁英類對策特別措施法》。經過幾年的努力，日本的二噁英污染已大大降低，到2003 年，二噁英排放量較1997 年減少了95. 1 %，大氣和水體中的二噁英含量已大大降低。2008 年東京23 區所有焚燒廠的二噁英排放平均濃度為0.00014~0.0081 ng-TEQ/m3N，均遠遠低于排放標準0.1 ng-TEQ/ m3N 的要求。
五、日本的垃圾收費及環境產業
在生活廢棄物的收集、運輸和處理上，日本實行垃圾從量制，即根據垃圾的實際排放量收取其費用，并通過購買指定有償垃圾袋的間接方法來實施。這樣就促使居民減少生活垃圾的排放以及排放時嚴格遵守分類原則。日本約有1/3的地區對家庭排放垃圾實行收費制度。
除從量制外，日本還有些地區實施不管垃圾排放量多少，只征收固定費用的定額制。其征收方式既有按照家庭征收的，也有按家庭成員人均定額征收的。還有的只對大量排出的一般廢棄物征收費用，即在一定額度內免費排放垃圾，超過一定額度則對超過部分收取費用。
在東京23區的范圍內，居民生活產生的垃圾不需要單獨支付處置費用，每年還能免費處置一次大件垃圾，其余的大件垃圾和商業活動產生的垃圾處置則需要支付一定的費用。
日本正從“現代經濟社會”轉型為“循環型經濟社會”，后者的特征是“最優生產、最優消費和最少廢棄”的可持續發展。這也導致產業結構的變革和科學技術發展方向的轉變，帶來新的經濟增長點，創造新的市場。日本通產省估計，到2010年，與環境有關的市場規模將從現在的15萬億日元增加到37萬億日元，就業人數會從現在的64萬人增加到140萬人。日本經濟計劃廳預測，到2020年，環境產業將是日本經濟增長的重要支柱之一。
主題詞：日本 垃圾 管理 機制
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發展研究中心
國家發改委 財政部 環保部住房與城鄉建設部 水利部
科技部 工業和信息化部中國人民銀行 全國工商聯
抄送：環境服務業商會各會員企業
全國工商聯環境服務業商會秘書處 2010年7月27日印發
