我國城市生活垃圾焚燒政策現狀和對策建議
文/合加資源劉兵兵
我國城市生活垃圾焚燒發電項目從產生到現在也不過近十年的事情，面對城市周邊無地可埋的現實，國內諸多城市紛紛上馬垃圾焚燒項目。但根據國內實際情況來看，垃圾焚燒廠從立項到最終運營，中間過程并不盡如人意。一邊是政府和相關企業主導焚燒，另一邊則是民眾及部分環保專家的質疑和反對。
一、垃圾焚燒政策現狀
為了引導生活垃圾焚燒發電產業的正常發展，國家陸續出臺和制定了諸多相關政策及標準。2001年，《城市生活垃圾焚燒處理工程項目建設標準》（建標 [2001]213 號）及《![]()
生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485－2001）的頒布實施，使得垃圾焚燒項目從建設到運營監管都有了統一的標準可循。2006年，國家發展和改革委員會制定了《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，其中明確規定了國家對生物質發電項目的補貼標準。之后國家又相繼出臺了關于垃圾焚燒發電項目的增值稅及所得稅優惠政策。盡管如此，垃圾焚燒發電項目在環境影響評價的公眾參與階段仍然頻頻受阻，為了項目的環評等工作能順利推進，2008年9月環保部及國家發展和改革委員會又聯合發布了《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》，通知中明確規定“對二噁英排放濃度應參照執行歐盟標準”（歐盟標準中二噁英的排放濃度為0.1TEQng/m3，GB18485－2001中的標準為1.0TEQng/m3）。 以上垃圾焚燒相關政策、標準的頒布實施，至少說明了以下兩點：1、國家對垃圾焚燒發電產業是支持的、是該產業的推動者；2、垃圾焚燒發電項目在政策層面上，從立項到項目的運營監管基本實現了有章可循、有法可依。
雖然國家通過制定一系列的政策標準極力地推動垃圾焚燒項目的實施，但實際情況卻是民眾對垃圾焚燒發電項目的反對聲仍此起彼伏，項目中途停建的事情也時有發生。最近兩年發生在北京六里屯焚燒廠、上海江橋垃圾焚燒廠、江蘇吳江焚燒廠以及廣州番禺焚燒廠的事件，都說明了目前我國的垃圾焚燒發電項目的發展并不盡如人意。
二、垃圾焚燒政策面臨的問題
最近，國內各大媒體紛紛就垃圾焚燒項目做了大量的報道，使得人們對垃圾焚燒的關注上升到了一個前所未有的高度。針對垃圾焚燒項目建與不建，民眾與部分環保人士形成“反燒派”陣營，垃圾焚燒企業與垃圾焚燒專家形成“主燒派”陣營，雙方各執一詞，爭論不下。
但可以肯定的是，凡是進入人們視線中的垃圾焚燒項目幾乎沒有一家是能夠順利實施的。究其原因，覺得國家在垃圾焚燒政策上還存在以下幾方面的問題：
1、政府對公眾關于垃圾焚燒的質疑缺乏有效的回應機制
垃圾焚燒發電廠從立項到建成投產的過程中，政府、企業和周邊民眾三者的溝通至關重要，但這似乎并沒有引起政府和企業的足夠重視。事實上政府確實也對公眾的質疑做出了回應，但這些回應很大層面上換來的不是民眾對政府及專家們的信服，而是民眾對政府及企業的信任危機。
廣州市番禺日報以頭版頭條報道了《建垃圾焚燒發電廠是民心工程》，文中提及：番禺區人大代表70多人視察了垃圾焚燒發電廠規劃用地現場，認為這是“建設宜居番禺的需要”，是“為民辦好事、辦實事的民心工程”。此文一出，隨即遭到了周邊民眾的普遍聲討：70多名代表既然認為是民心工程，那又為何出現了萬人簽名反對的現象？由此使得“被代表”、“被民心”的話不斷見諸媒體，也更加導致了民眾對政府及企業的不信任。
目前《環境影響評價法》和國家環保部【2008】82號文中都有關于公眾參與的規定，但是這些規定只限于“建設單位報批的環境影響報告書應當附具對有關單位、專家和公眾的意見采納或者不采納的說明” ，至于如果項目遭到民眾普遍發對但項目本身又完全符合建設標準和排放標準的情況，建設單位和政府該如何應對，又該如何回應民眾的質疑，這些并沒有給出明確的規定或指導意見。
2、對垃圾焚燒缺乏過程監管和控制機制
輿論爭論的焦點其實就在于污染問題，其中又以二噁英首當其沖。事實上只要很好地控制了垃圾的水分和含氯物質的進入，就能極大地避免二噁英的產生，這些應該得到了社會的普遍共識。因此我們可否將輿論的焦點放在，如何有效地對進入焚燒爐之前的垃圾進行很好的預處理的監控和控制上來？
目前普遍認為我國垃圾含水率比較高、垃圾組分復雜，特別是其中含有了大量的容易在焚燒過程中產生二噁英的塑料制品。這些問題的客觀存在，確確實實導致了在垃圾焚燒的過程中存在了不小的污染問題。《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485－2001）對垃圾焚燒爐技術性能指標、焚燒爐煙囪高度要求、焚燒爐大氣污染物排放限值都做了較為詳細的規定，但是對垃圾進入焚燒廠只做了簡單的規定：“危險廢物不得進入生活垃圾焚燒廠處理”。如果對生活垃圾不做預處理只是簡單地一燒了之，依照目前國內生活垃圾的特點，其結果很可能是排放不達標，或為了垃圾正常燃燒而摻燒更多的常規燃料。
如果要解決垃圾含水率和組分的問題，一是可以通過改變我們的生活方式和收儲垃圾的習慣來解決，另外還可以通過垃圾綜合分類處理廠來解決。國人的生活方式和習慣的改變恐怕不是一朝一夕就能辦到的事情，垃圾圍城又使得問題的解決非常迫切。因此，國家有必要出臺一些對垃圾焚燒的過程監管和控制的技術政策。
3、對周邊居民沒有一個合理的補償機制
無論是“反燒派”還是“主燒派”都承認垃圾焚燒廠存在污染，爭論的焦點只不過是污染大小和人們能不能承受的問題。現在雙方基本上都認可只要政府和企業對焚燒廠的管控力度足夠大、并且對進入焚燒廠的垃圾有個很好的預處理，垃圾焚燒廠對人們的污染還是有限的。如此以來，這些污染和我們呼吸的“城市空氣”相比，應該也不會達到談之色變的程度吧？
但即便如此，恐怕每個人也都不愿意在自家門前建設垃圾焚燒發電廠。不管垃圾焚燒對環境的污染是大是小，垃圾焚燒廠周邊的居民在一定程度上都是受害者。那獲益者是誰呢？是遠離這些垃圾焚燒廠的居民！因為對每個生活在這個城市的居民而言，自出生的那天起就不斷地在制造生活垃圾。
既然遠離垃圾焚燒廠周邊的居民自家產生的垃圾拉到了他家門前去燒，那是不是應該讓遠離垃圾焚燒廠的居民多出一部分垃圾處理服務費呢？道理上雖然說得通，但是要真正執行起來的話，恐怕缺少可操作性：我們不可能每上一座垃圾焚燒廠就要根據居民距離焚燒廠的遠近，制定出不同的垃圾收費辦法。
這個時候，政府就應該建立一套對垃圾焚燒廠周邊居民的合理補償機制，這個補償資金也理應由政府公共財政去支付。具體的補償辦法可以是國家層面上的，也可以是地方層面上，但是國家層面上至少要給出明確的指導意見。
三、解決上述問題的對策建議
1、針對由于缺乏有效的回應機制導致的信任危機問題的對策建議：
（1）切實履行《環境影響評價法》中有關“建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾的意見”的相關規定，切忌讓民眾覺得自己“被代表”、“被民心”進而造成更嚴重的信任危機。
（2）制定相關政策，明確如果項目完全符合建設標準及排放標準仍然遭到民眾普遍反對的應對措施。
（3）焚燒廠在運營的過程中，由政府監管部門主導建立健全信息公示制度，對民眾比較關心的污染指標做到定時公示，并及時回應民眾的質疑。
（4）由政府監管部門主導安裝一些視頻監控設備，從垃圾進場到進入焚燒爐焚燒，讓民眾能從網上清楚地看到焚燒廠究竟在燒些什么東西。
2、針對垃圾焚燒缺乏過程監管和控制機制的對策建議：
（1）逐步健全生活垃圾從收集、運輸、貯存到消化這一系列處理過程中的分類機制；
（2）加大宣傳力度，讓民眾切實認識到垃圾如何分類以及分類對環境保護的好處；
（3）制定相關技術政策措施，規定垃圾必須通過垃圾綜合處理廠的預處理系統，降低垃圾的含水率，分揀出容易產生二噁英等污染物的垃圾之后，方能進入垃圾焚燒廠進行焚燒。
3、針對需要建立合理的補償機制的對策建議
（1）通過政府有關部門調研，制定對垃圾焚燒廠周邊居民的補償辦法；
（2）公共財政劃撥出專項資金，支持對焚燒廠周邊居民的補償；
（3）制定合理的規劃，逐步減少垃圾焚燒廠周邊居民的數量。
四、結語
生活垃圾如何處理不單是依靠政府或企業就能解決好的問題，而是需要全民共擔責任、共謀對策、共同面對、共同理解才能夠解決好的問題。制造輿論的人作為全民之一份子，更應該理性地解說事實的真相，切不可覺得事不關己高高掛起，更不能為了一己之私顛倒黑白、混淆是非。如果全民都能覺得垃圾處理責無旁貸的話，相信垃圾應該能很快順利地燒起來吧？
