國外城市生活垃圾處理現(xiàn)狀及政策
文/環(huán)境界 武紅霞
在中國人的眼里，“垃圾”一詞是不入耳的，與之相關的一切向來都登不了大雅之堂。但是，作為人類生活的伴生物，當垃圾問題開始影響我們的生活，甚至威脅到我們的健康的時候，我們就不得不勇于面對這個問題了。
對于已經(jīng)過去的2009年，有一個不得不提的關鍵詞，那就是“垃圾焚燒”，它是一個導火索，引發(fā)了業(yè)界甚至全社會對垃圾問題的關注和思考。從這個角度來看，2009年開始至今的這場糾結，對于垃圾處理行業(yè)的發(fā)展，未嘗不是一件好事。那么，我們怎么走出一條適合中國的垃圾處理之路？他山之石可以攻玉，也許國外一些發(fā)達國家走過的垃圾處理之路有許多可以值得我們借鑒的地方。
德國：重視循環(huán)利用、周密高效的垃圾處理體系
德國的垃圾處理體系以其設計的周密性和運作的高效性而領先世界。早在1972年，德國就通過了首部《廢物避免產(chǎn)生和廢物管理法》，開始對垃圾進行環(huán)保有效的處理。自20世紀80年代中期以來，德國將廢物處理的管理理念確立為“減量、循環(huán)與再利用”。 通過這一理念，高效而環(huán)保的廢物避免產(chǎn)生以及再利用原則被貫徹于生產(chǎn)環(huán)節(jié)中。
20世紀90年代中期，德國實施了《物質(zhì)封閉循環(huán)與廢棄物管理法》。這項法律促進了垃圾的循環(huán)利用。實施10年來，德國在垃圾回收利用方面取得了驕人的成績。到2005年，德國就有60%多的市政垃圾得到再循環(huán)處理，生產(chǎn)過程中的垃圾再循環(huán)利用率達到了65%。在一些領域，例如包裝行業(yè)，原材料的再循環(huán)利用甚至高達80%，而建筑業(yè)則達到了87%。
在德國，由于大多數(shù)垃圾被回收利用，垃圾填埋的量是非常少的，其余垃圾直接焚燒后發(fā)電。經(jīng)統(tǒng)計，德國每年產(chǎn)生垃圾6000多萬噸，其中3500萬噸被回收利用，1100萬噸被焚燒，另外1500萬噸填埋。目前，德國已有68個垃圾焚燒廠，每年可焚燒包括工廠、辦公室產(chǎn)生的生活垃圾近1800萬噸。但是，德國每年產(chǎn)生的生活垃圾約1400萬噸，不包括紙張、玻璃、肥料等回收后再循環(huán)使用的垃圾。
德國在全國普遍施行垃圾分類制度，其一絲不茍的民族天性在執(zhí)行這一制度的同時體現(xiàn)得淋漓盡致。廢棄物大致分為紙類、玻璃，一般垃圾、含污染性化學成分物品等。在法蘭克福市，每戶家庭戶外都置有３個符合規(guī)格的垃圾桶，分別以綠、藍、黑等色來標志其容納紙類、玻璃、一般垃圾的不同功用，桶底裝有輪子，方便搬運，用心的屋主甚至為垃圾桶建造美觀而實用的外殼。更有甚者，全國除法蘭克福外，各城均設有專門放玻璃瓶的垃圾桶。這樣做的目的一方面是減少垃圾處理的困難程度，另一方面也可以讓更多的垃圾中的資源被循環(huán)利用。
日本：嚴格分類基礎上焚燒為主的垃圾處理方法
日本由于土地面積的狹小，一直以來都堅持以減少最終填埋量為主要處理方式，并且明確提出了“3R”原則，即減量控制(reduce)、回收利用(reuse)和循環(huán)再利用(recycle)。現(xiàn)在，日本80%的生活垃圾被進行焚燒處理，5%左右被回收利用，剩余的15%被填埋。
據(jù)日本國立環(huán)境研究院2006年發(fā)表的《日本廢棄物焚燒技術發(fā)展報告》，1998年日本共建有生活垃圾焚燒廠1676座，年焚燒處理能力約為3760萬噸，焚燒處理率占76.l%，到2004年日本的生活垃圾焚燒廠調(diào)整為1374座，年焚燒處理能力約為4030萬噸，焚燒處理率占77.49%，6年間焚燒廠數(shù)量減少了302座，降幅為18%，同期焚燒處理量增長了270萬噸，增幅為7.2%。焚燒廠數(shù)量減少而焚燒處理量不減反增是日本近年對生活垃圾焚燒廠實施技術改造和結構調(diào)整的結果。2006年，日本生活垃圾年焚燒處理能力雖仍維持在4031萬噸的水平，但焚燒處理比例已提高到78.49%。
在日本，每家每戶墻上都貼著垃圾回收時間表，每周七天回收垃圾的種類各不相同。生活垃圾先分為可燃、不可燃、大型垃圾、其他類垃圾和電子類垃圾等類型。大類下面再分小類，如可燃垃圾再分為廚房垃圾、紙張類、木材類等。垃圾在被運到垃圾處理站后，會經(jīng)過嚴格分類后再被運到終端處理廠。可燃垃圾會被分配到垃圾焚燒工廠或是燃料焚燒工廠。工作人員會先對可燃物進行分門別類，把部分有害的可燃物挑揀出來，使它們減少自身的體積和重量，然后焚燒，焚燒中產(chǎn)生出的熱能源會被用來發(fā)電和供熱。
美國：回收、處理、再利用的生活垃圾商業(yè)運轉模式
在美國，城市生活垃圾的收集、回收、處理、加工及銷售在是一個系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)，依靠商業(yè)模式來運行。
美國加利福尼亞州的Norcal廢棄物處理中心（Norcal Waste Systems，Inc），成立于1921年，是美國最大的固體廢棄物處理公司之一。它在加州及鄰州設有30多個分公司。公司業(yè)務包括收集、回收、運輸、加工以及垃圾填埋場運作。Norcal擁有多個廢棄物回收中心、垃圾填埋場和有機廢棄物堆肥場。該公司的收益主要有兩個方面，一是居民和商業(yè)機構交納的廢棄物處理費，二是回收產(chǎn)品和副產(chǎn)品的銷售費。
目前，美國城市生活垃圾的處理方法主要有回收、焚燒和填埋。其中回收占30%，焚燒占14%，填埋占56%。
美國的城市生活垃圾都是由專業(yè)公司進行廢棄物的收集和運輸。這些公司有的只是負責收集，分類和運輸，有的也有自己的垃圾填埋場和堆肥廠。每個公司的垃圾收集辦法不盡相同，不同的地區(qū)垃圾處理費用也各不相同?；厥盏睦徊糠质菍㈦姵?、紙類、玻璃、塑料、金屬等分類、收集、加工、生產(chǎn)、出售的過程；回收中的另一部分是對食物廢棄物和庭院廢棄物進行堆肥處理。盡管美國對堆肥很重視，但2001年產(chǎn)生2500萬噸食物廢棄物，只有2.8%得到了回收利用。
焚燒也是美國重要的垃圾處理手段。根據(jù)美國環(huán)保局2007數(shù)據(jù)，美國共有87座“廢物能源回收廠”（WtE），分布在26個州，共有焚燒爐220臺，設計總處理能力9.4萬噸/日。
填埋處理在美國依然是處理量最大的方法。但總的呈下降趨勢，填埋廢棄物的總量從1990年的1.27億噸降低至2001年的1.16億噸，同時填埋場的數(shù)量由6326個減少至1858個。
經(jīng)驗的背后：健全的政策管理體系
發(fā)達國家行之有效的垃圾處理模式背后，不僅僅是合理的垃圾分類回收體系，還依賴于完善健全的垃圾管理法律法規(guī)以及行之有效的管理經(jīng)驗。
（1）完善的生活垃圾管理法律法規(guī)
發(fā)達國家在生活垃圾管理方面通常有比較完善的法律法規(guī)而且分類較細（表１）。這些法規(guī)明確、具體具有較強的可操作性，并且根據(jù)需要定期進行修訂和補充，以適應社會發(fā)展和環(huán)境管理的需要。
國家或區(qū)域 | 法律法規(guī) | 主要內(nèi)容 |
德國 | 1994年《促進廢棄物閉合循環(huán)管理及確保環(huán)境相容的處置廢物法》 | 體現(xiàn)了廢棄物減量化、資源化合無害化，符合可持續(xù)發(fā)展要求的廢物管理 |
日本 | 2000年《促進建立循環(huán)社會基本法》 2001年《促進資源有效利用法》、《廢棄物處理和清掃法（修訂）》、《食品回收法》 | 限制資源消耗、減少環(huán)境負荷，促進垃圾減量化和資源回收利用；規(guī)定了垃圾管理責任、處理方法及設施；減少食品垃圾產(chǎn)生，通過轉化為飼料或肥料減少垃圾最終處置量 |
美國 | 1976年《資源保護和回收法》、《全面環(huán)境響應、賠償和責任法》及其修正案、《生活垃圾處置法》，1990年《污染預防法》 | 按照循環(huán)經(jīng)濟的減量化、資源化和無害化原則對垃圾采取不危害環(huán)境，與環(huán)境相容的處理處置方式，即垃圾源頭削減、回收利用和最終無害化處理 |
歐盟 | 1991年修訂《歐共體廢物管理條例》 1999年《廢棄物填埋條例》 2000年《焚燒管理條例》 | 明確了廢物管理原則，規(guī)定了對可生物降解垃圾的最大填埋量，嚴格的焚燒污染控制條款 |
意大利 | 1997年《廢物管理條例》 | 集合垃圾減量化、分類處理、源頭治理等廢物管理理念，重視廢物再利用價格、再循環(huán)、能源回收和安全處置 |
法國 | 1992年《生活垃圾管理法》 | 要求充分做到垃圾循環(huán)再利用，同時明確全體公民主動參與環(huán)保的責任和義務 |
英國 | 1974年《固體廢棄物污染法》 1995年《固體廢棄物填埋稅》 2000年《固體廢物戰(zhàn)略2000》 | 規(guī)范了城市固體廢棄物的管理；通過實行稅收，減少廢棄物的產(chǎn)生量和填埋量，促進廢物的回收再利用和資源化；制定了廢物回收再循環(huán)目標 |
（2）利益相關者的全面介入
垃圾處理行業(yè)涉及眾多利益相關者，它們的介入對行業(yè)發(fā)展發(fā)揮重要作用。發(fā)達國家在垃圾管理的過程中，民間組織發(fā)揮了重要作用。國家通過招投標的形式委托私人部門、社會中介組織和協(xié)調(diào)機構負責部分垃圾處理設施的運營和管理，政府實施統(tǒng)一監(jiān)管（如表2）。
類別 | 代表部門 | 管理和運營模式 |
中介組織 | 德國DSD | 本身不是垃圾處理企業(yè)，而是一個組織機構。它將有委托包裝廢棄物意愿的企業(yè)組織成為網(wǎng)絡，在需要回收的包裝物上打上綠點標記，然后由DSD委托回收企業(yè)進行處理 |
私營企業(yè) | 法國 Eco-Emballages | 有自主決策的權利根據(jù)政府的目標來確定分類收集技術和設施，為政府提供資金支持以建立和刺激包裝廢物的收集和分揀系統(tǒng)，以平衡由于資源化而額外增加的費用 |
協(xié)調(diào)組織 | 荷蘭AOO | 負責廢棄物戰(zhàn)略發(fā)展與實施，并促成廢棄物計劃的執(zhí)行，它是所有與廢棄物計劃有關的主要利益集團的協(xié)商平臺。還協(xié)調(diào)廢棄物管理議會的工作。每個級別的廢棄物管理議會都負責自己轄區(qū)的廢棄物流的規(guī)劃及協(xié)調(diào) |
此外，還有一些切實可行的經(jīng)濟政策，如用戶收費制度、產(chǎn)品或包裝費、押金返還制度、填埋稅等，在垃圾管理方面都是被證明了的、行之有效的經(jīng)驗，值得我們學習和借鑒。
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