環境商報第19期：關于設立城鎮環境基礎設施運營專項基金的建議
近年來，隨著污水、垃圾處理設施建設進程的不斷加速，我國城鎮環境設施運營資金短缺的問題也日益突出，直接影響到環境設施效益的發揮和減排效果的顯現。與此同時，污水、垃圾處理等收費制度尚未健全和完善，不能滿足環境基礎設施正常運營的需要，特別在中西部經濟欠發達地區以及中小城鎮，運營資金短缺問題尤為突出。
為此，建議在總結國內外成熟經驗的基礎上，設立專項基金，用于城鎮環境基礎設施的運營補貼。
一、 運營資金短缺嚴重制約著環境基礎設施的治污效果
目前，在國家節能減排政策要求下，各地污水垃圾處理等環境基礎設施建設仍在不斷加速，而愈加嚴格的排放標準又提升了建設及運營的資金需求，再加上收費體制尚未完善，致使城鎮環境基礎設施運營資金缺口增大，運營企業虧損嚴重，環境基礎設施建而不運、運而不穩的現象日益凸顯。
（一）已建成的環境基礎設施運營資金缺口較大。據住建部統計數據，截至2009年底，全國已建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過1.06億噸/日；建成生活垃圾處理設施839座，總處理能力37.9萬噸/日。據此測算，全國每年環境基礎設施運營資金需求達到430億元左右。但由于污水垃圾收費機制不健全、征繳率低，致使大量環境基礎設施運營資金難以得到滿足，不能正常運行，無法發揮治污減排作用。據住建部2009年第四季度統計顯示，在已建成的近2000座城鎮污水處理廠中，有263座負荷率不足60%，而且還存在一些污水處理廠建設多年未投入運行的情況。
（二）在建的環境基礎設施運營資金問題將更加突出。據住建部數據，目前全國正在建設的城鎮污水處理項目1949座，總設計能力約5500萬立方米/日。這批污水處理項目大多分布在中西部地區以及縣城以下的中小城鎮，而這些地區經濟欠發達、財政困難、收費機制尚未建立，環境基礎設施一旦建成后，將又可能出現建而不運、運而不穩的現象，“建得起、養不起”的問題將更加突出。
（三）污水垃圾處理收費不足難以滿足運營需求。2008年我國建成縣城污水處理廠427座，處理能力961萬立方米/日。而全年所有縣城的處理費收入僅為12.5億元左右，平均到每噸污水收費僅為0.36元。離目前國家規定的0.8元/噸的收費標準相距甚遠。垃圾處理收費情況更加不容樂觀，2008年我國建成城市垃圾無害化處理廠509座，處理能力達31.5萬噸/日，垃圾無害化處理量為1億噸。而同年城市垃圾處理收費僅為23億元，平均每噸垃圾收費僅為23元左右。
（四）日益嚴格的環境排放標準和要求將提升運營成本。以污水處理為例，現行《城鎮污水處理廠污染物排放標準》對污水處理廠的排放標準提出了更為嚴格的要求，規定污水處理廠排放必須達到一級A或一級B標準，除了去除COD之外，還要求污水處理廠必須進行除磷脫氮和污泥處理。據測算，如達到以上標準，每噸污水處理成本將由目前的0.8元提升至1.2元。由此可見，新的環境排放標準將使污水處理的成本大為增加。
二、設立城鎮環境基礎設施運營專項基金意義重大
為彌補污水、垃圾處理收費不足，提高環境基礎設施的運行效率，帶動和促進環保產業的發展，當務之急國家有關部門需盡快設立城鎮環境基礎設施運營專項基金對環境基礎設施進行“末端補貼”，以保證我國“十一五”節能減排目標的實現和可持續發展戰略的實施。
（一）“末端補貼”可提高環境基礎設施運行效率。目前，污水垃圾處理設施不能正常運行的一個主要原因在于一方面大量的污水垃圾處理設施在不斷建成，而另一方面很多已經建成環境基礎設施的地區污水處理收費情況并不樂觀，而部分已建成設施的縣、鎮，還不具備開征污水垃圾處理收費的條件，或者在短期內收費標準也難以達到運行成本的需求。據有關方面測算，如果將除磷脫氮以及污泥處理均考慮在內，污水處理的成本在1.2元/噸以上。而目前，全國達到此收費標準的城市僅有無錫（1.3元/噸）、蘇州（1.33元/噸）和南京（1.3元/噸）。在此情況下，建立運營專項基金進行“末端補貼”可以補充環境基礎設施運營經費的不足，提高運行效率，扭轉環境基礎設施“建而不運、運而不穩”的現狀。
（二）“末端補貼”可避免政府投資產生的“擠出效應”。近幾年，為促進經濟健康發展，國家加大了對環境保護的投入力度，大量的國家資金涌入環境基礎設施建設領域。直接投資建設所導致的“擠出效應”已對市場產生了不良影響。實際上，通過多年的市場化探索，我國的污水處理等基礎設施建設完全可以通過市場機制來籌資、建設。政府投資用于配套設施建設和設立運營專項基金進行“末端補貼”，既可避免產生“擠出效應”，又可保障設施正常運行。
（三）“末端補貼”將對拉動社會資金投入產生“杠桿效應”。據估算，政府資金用于環境基礎設施運營經費補貼所帶來的“杠桿效應”，將拉動社會資金3-4倍的投入。目前，我國城鎮環境基礎設施建設投資仍存在較大缺口，政府設立運營專項基金進行“末端補貼”，可拉動大量社會資金進入以彌補投資缺口，加快城鎮環境基礎設施建設。
（四）“末端補貼”的政府投資模式可提高政府資金的使用效率。由于受以往國債投資模式的影響，一些地方政府為了提高政績、獲得國家投資，盲目擴大建設規模，致使環境基礎設施建設規模嚴重超出實際需要，大量設施因“吃不飽”而閑置，造成政府投資的極大浪費。如果政府能夠轉變傳統的投資方式，將投資重點用于城鎮環境基礎設施的收運系統配套以及運營費用的補貼，環境設施通過市場機制籌資進行建設，可有效避免盲目建設的發生，同時提高政府資金使用效率。
三、設立城鎮環境設施運營專項基金的幾點建議
解決城鎮環境設施運營資金缺乏的有效方式是設立專項運營基金，對運營資金短缺嚴重地區已建成的污水、垃圾處理設施提供補貼或無息貸款用于設施運營。
（一）基金來源及管理。基金由中央、省、市三級財政每年按照一定比例投入設立，中央財政從國債資金或以獎代補基金中拿出一定份額，省、市兩級財政從污水垃圾處理費收入中拿出一定份額。基金設立后由省級建設部門統一進行管理。可借鑒美國設立清潔水州立滾動基金的設立辦法，美國的清潔水州立滾動基金由聯邦和州政府按照4:1的比例投入資本金，各州設立管理機構，根據本州的具體情況決定資金申請程序和具體使用途徑。
（二）基金補貼對象及前提。基金補貼對象為中西部地區及縣、鎮污水垃圾處理收費不到位地區的已建污水處理、垃圾處理等環境基礎設施。補貼前提一是當地需在規定期限內建立健全污水垃圾收費機制，二是設施運行負荷率和環境績效需達到相關要求。
（三）基金使用方法。由省級建設部門作為基金管理機構制定基金申請程序，并為符合條件的申請對象提供補貼或無息貸款。申請補貼的對象在規定時間內建立健全收費機制后，將收取的污水垃圾處理費返還基金，用于基金滾動發展。
（四）基金補貼標準。基金以補貼對象實際處理量為標準，每處理一噸生活污水補貼0.5元，每處理一噸垃圾補貼50元。其實際處理量需根據國家或省級相關部門考核標準進行認定。
（五）基金還可為其他環保項目提供貸款。對于不在運營補貼范圍內，同時市場化發育較好地區的環保項目，如收費標準不足以維持其運營，基金還可以為其作為低息或無息貸款，所貸款項返還基金后用于支持新的項目。
主題詞：城鎮 環境 設施 運營 專項基金
報送：財政部 國家發改委 環保部 住建部 全國工商聯
抄送：各會員企業
全國工商聯環境服務業商會秘書處 2010年6月24日印發
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