英國模式：市政公用環境設施完全民營化管理模式


我國水務行業目前正致力于引入市場機制來促進水資源的優化配置和開發治理，地方政府采用BOT等模式積極引進外資和國內民營資本來帶動供水和污水處理市場的開發。目前，國際上有許多國家的水務行業都采用了市場化機制，比較典型的有英國模式、法國模式和荷蘭模式。
表1  歐盟和美國不同模式供水服務人口（％）
公有管理 公有水務公司 授權私營管理 完全私有
美國 86 14
歐盟
－德國
－法國
－英國
－荷蘭 48 15.5 20.5 1
55 30 15
23 2 75
12   88
15 85 
資料來源：荷蘭供水行業的公有私營模式，中國建筑工業出版社，2008。
英國是水務行業市場化改革的先行者，本文通過對英國水務行業民營化的背景、民營化的模式和過程、市場監管體制的經驗等情況進行分析，解讀其成功和不足之處，以期為我國水務行業改革和發展提供有益的借鑒。

一、英國水務行業民營化改革歷程
1、行業早期整合
英國水務行業的發展可以追溯到19世紀的早期。至二戰前后，隨著工業革命以及經濟增長的推動，水務行業呈現高度分散的格局并擁有超過1000家的供水實體和大約1400家排水實體。幾乎所有的實體都隸屬于地方當局，如此導致水資源規劃非常散亂并缺乏地區和國家層面的協調。因此戰后英國水務立法的重點就是整合地方當局的水務企業并促進對農村地區的水務的公共投資。
2、行業重組
1960年代晚期和1970年代早期，英國出現了水資源規劃和水需求的預測方面的問題導致了行業的戰略重組。1973年的水務法案新設了10個地區性水務局，對全國的水域進行從水資源到供排水高度一體化的管理。1973年法案要求區域水務局運營時務必將成本打平，即水務局從中央政府借用資金滿足投資要求并從提供服務中獲得收益。中央政府對所有的水務局都有嚴格的財務約束和績效考核目標。由于經濟持續不穩定和各屆水務局累計的高負債水平，英國中央政府在整個1970至1980年代對全國的水務局進行嚴格的財務監控，這反而導致了整個行業的投資不足而造成公眾不滿，并與日益嚴格的歐盟要求不符。為了應對這一問題，英國政府通過了1983年的水務方案作出制度上的改良，包括減少地方政府的投資決策權，賦予地方水務局通過資本市場進行融資的權限。而實際上，這些改良并未取到預想的效果，并發生了為數不少的嚴重的污染事件。1988年，英國6407個污水處理工程中有742個未達到排污許可要求。 歐共體甚至對英國政府不遵守其環境方面的指導條款發出了質詢。另一方面，地方政府仍舊不愿對水務追加財政投入。與此同時，其他行業的民營化正在進行，政府于是決定水務行業的民營化是一個可行的方案。
3、民營化改革
? 頒布水法
英國政府在全面推進民營化之前花費了十多年時間建立相應的法律制度保障，包括健全相關立法、建立獨立監管機構以及完善公眾參與體系等。1989年水法的頒布創立了整個水務行業民營化的機制，揭開了改革的序幕。
? 成立十大流域水務公司
1989年9月，英國政府剝離原地區水務局所承擔的政府管理職能，經過民營化改造重組10大地區水務局，成立10個大型流域性水務公司，提供供排水服務，同時保留原來的29個供水型小型水務公司。十大水務公司的水務管理區域基本按流域劃分，在獲得政府頒發的取水、污水許可證后自主經營，自負盈虧。同時，為了彌補過去投資不足、同時實現吸引水務行業投資者的目的，政府取消了水務公司共計76億英鎊的債務，為其注入23億英鎊的資金（這筆資金被稱為“綠色嫁妝”），并豁免了120億英鎊的資本稅。盡管這次民營化實行的是產權全部剝離的模式，英國政府還是保留了在一定時期之后終止各公司的經營期限的權力。政府頒發給這些公司的經營許可最多為25年，25年之后是否需要延期將由政府評估決定。
? 十大流域水務公司上市
英國的水務行業民營化主要通過公開出售10個供排水公司的股份來進行的。民營化之初政府保留5年少量的黃金股份（目的是防止個人或個別公司掌握股票投票權，避免惡意接管，維護水務行業的穩定性），剩余股份公開發售，并于1989年11月將水務公司的股權上市交易。上市后，十大流域水務公司發展為集團公司，將水務服務轉移給了持有服務許可證的子公司經營。民營化沒有改變原水務公司的供水區域，各流域水務公司提供區域內取水、供水以及廢水的收集、處理和排放等服務，都成為供排水一體化的地區壟斷者。其他小型水務公司仍繼續為原有用戶供水。
? 水務行業并購、重組和整合
1995年1月起，政府出售了其持有的水務公司股票，實現了從民營化的水務公司中完全退出，擴大了水務公司股份在資本市場的活躍空間。同時允許集團公司出售其下屬水務公司，自由實施兼并、并購與重組計劃。結果是小型水務公司從原來的29家減少到今天的13家，十家流域水務公司仍然存在。為了保護用戶的利益，英國政府對水務行業的并購、重組和整合實施適當的監管。

二、水務行業監管體系
在剝離原地區水管理局承擔的政府管理職能并將其民營化的同時，英國政府建立了一整套監管體系，將環境、經濟和社會以及飲用水質量三個方面的監管職能分別納入三個獨立的監管部門。將原國家河流管理局并入環境署（Environment Agency），具體負責環境保護方面的監管；新成立供水服務辦公室，負責經濟和社會方面的監管；新成立飲用水監查署，作為飲用水水質的監管單位。
不同監管部門職責的劃分一度造成環境署（EA）和水務辦公室（OFWAT）之間關系緊張，兩個監管機構的分歧也曾使供水公司感到無所適從。但有一點具有積極的意義，即兩個相互獨立的監管機構之間的所有分歧都是公開的，政策的透明度比較高。
１、經濟和社會方面的監管
OFWAT作為一個獨立的水務經濟監管部門來履行對全英水務行業的經濟監管。管理權由水務監管局局長行使，局長是英格蘭和威爾士供水和污水處理行業的經濟監管人。OFWAT的職責主要有：保證水司的供水功能能夠正常運行；精確制定最高水價使水司能夠正常融資；保護消費者利益；促進經濟效率；促進有效競爭
經濟監管包括三個方面的規制，結構規制、價格規制、交易規制。
結構規制。包括幾方面內容：（1）用法律明確供水承擔者的權利和義務；（2）用許可證制度授權供水承擔者；（3）最大限度的引入競爭機制，完善有關競爭制度安排。
價格規制。英國水價的制定基本上按照市場經濟條件下的投入－產出模式運作，基本水價大致根據供水和污水處理服務的成本核算，然后根據投資回報率和通貨膨脹率加成確定。英國的水價五年一規劃，年年可調整。這種調整一方面根據市場需求和經濟運行狀況（如通貨膨脹）；另一方面根據水務企業的投資變化（如提高服務標準或擴建工程等），以便更好地反映服務成本的變動。
英國政府制定的定期價格評審制度（Periodic Review）是其價格規制的核心部分，包括三個方面的內容：
第一，水價隨著物價變化而調整。水務監管局每五年對水價上限進行調整，調整的基本公式是：RPI+K+U。（RPI是零售物價指數；K是為履行正常供水服務功能必須在通貨膨脹率以上增加的費用，由水務監管局根據通貨膨脹變化并考慮水務公司投資成本、運行效率及運營利潤確定；U是前些年未承兌使用而余留的K值（例如，Northumbrian公司2005/2006年度水價實際增長了9.92％，而水務監管局為其設定的價格上漲幅度為9.95％，其中0.03％的差額，也就是U值，就結轉到2006/2007年度的水價中，這就意味著Northumbrian公司在2006/2007年度的水價上漲幅度可以比水務監管局確定的上限高出0.03％）。
第二，水價制度設計考慮了未來外部環境的變化（主要是投資需
求）對企業投資和成本的影響，減少外部環境不確定性對企業經營的不良影響。
第三，在價格執行期內，如果產生定期評審時未預計到的某些須由水務公司承擔的法定義務（如遵守新的環保標準進行的額外資本投資），并且所涉及的義務對水務公司的經營和財務狀況造成實質性影響，水務公司可要求價格上限以外的價格調整補償。
交易規制。大多是圍繞供水企業的股權進行的，主要目標是為供水企業擴大融資渠道，降低企業之間交易成本，完善市場機制。同時OFWAT還對交易的內容進行嚴格監管。交易規制的主要內容包括:（1）以特殊的政策完成新老劃斷，低價出售國有資產，并給予一定的政府補貼和稅收優惠，啟動行業民營化；（2）調整供水企業的會計準則，降低水價上漲壓力，英國水務民營化改革以后，一個重要的變化就是引入了與公用事業相適應的基礎設施更新會計，該會計制度將地下管網看作永久維護的單一資產系統，地下管網不提折舊也不減值，以永續年金的價格確定基礎設施更新收費金額水平，即，每年從利潤中提取一項基礎設施更新費，這樣不僅可以降低投資對水費的壓力、保障投資者利益，而且為水務服務在區域壟斷的結構下形成行業競爭格局創造了條件；（3）對國際水務市場的股權交易進行監管，建立嚴格地評審標準以及權威機構審批程序。
另外，在保護弱勢群體方面，依照《1999年水務行業（價格）（弱勢群體）監管條例》，各水務公司都制定和頒布了服務區內弱勢群體服務收費政策。在接受完全或主要在英格蘭經營的水務公司所提供的服務并滿足一定的資格的條件下，讀表計費用戶可以申請按弱勢群體價格支付水費，這種價格使得弱勢群體用戶的最高支付水平不超過該地區的平均家庭水費。
２、環境監管
作為環境監管部門，環境署除了履行對水務行業監管的職責之外，還承擔著更大的職責，包括通過加強行業管理來保護和改善英格蘭和威爾士的環境、防洪救災、保護水資源以及改善野生動物棲息地。
環境署負責保護和提高淡水（包括地下水和地表水）的水質，確保供水水質適合居民和生態系統使用；防止污染和對制造污染者進行處罰的責任；確保英格蘭和威爾士的水資源得到適當利用。他們對當地的水資源進行監控，頒發取水許可證，對從環境中抽取的水量實施限制；制定長遠的水資源使用規劃，確保當地的水資源能夠滿足社會和環境在未來25年內的用水需求。
３．水質監管
在供水業實行民營化之后，1990年1月英國成立了獨立的飲用水監查署。其主要職責是保護及檢查英格蘭及威爾士的飲用水質量標準并負責處理消費者投訴并調查與水質相關的事故。調查結果出來后，他們有權對相關責任公司進行處罰。
水務公司必須按照政府《水質條例》中規定的標準向用戶提供飲用水，若有公司未達到規定標準，則必須對自身系統進行改進，至于是長期還是短期改進，取決于問題的性質。如果監查署認為一些未達標行為系小過失或不可能再犯，可以判定不需采取進一步措施。監查署的職責并不僅限于執法，他們還會對一些好的供水方法進行鼓勵。

三、民營化改革后水務行業績效
經過不斷地整合與改革，英國水務行業逐步形成了由政府宏觀引導、公共管理機構監管、私有水務公司市場化運作、社會團體參與的水務行業管理和水務行業運行機制。民營化使水務行業無論在環境、服務和投資都取得了巨大的進展。水務公司在客戶服務、飲用水質、河道水和其他日常用水的質量也都有了明顯的進步。
1、水務行業總體績效提高
由表2可看出，英國水務行業市場化后，水務公司服務質量大為改觀，行業總體績效明顯提高，污水溢流率降低，用戶服務逐步完善，用戶賬單查詢和申訴等能夠得到及時處理。
表2  1990-1991至2005-2006年水務行業總體績效     （單位：%）
描述 1990-1995 1995-2000 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006
水壓過低 1.33 0.35 0.11 0.10 0.06 0.04 0.03 0.02
無預警停水超過12h 0.33 0.21 0.11 0.12 0.05 0.14 0.06 0.08
污水泛濫（溢流）率 0.03 0.03 0.03 0.02 0.02 0.01 0.02 0.02
5個工作日內未處理的賬單查詢 21.78 5.39 0.86 1.23 0.53 0.47 0.48 4.44
10個工作日內未處理的用戶申訴 21.42 3.22 0.44 0.66 0.15 0.14 0.31 3.08
30s內未接聽用戶電話 － 16.16 7.64 6.37 5.89 5.85 4.87 －
資料來源：Ofwat.Levels of Service for the Water Industry in England and Wales 2005/06 Report
2、飲用水質量提高
飲用水水質逐步提高，各項指標一直保持在較高的水準上。飲用水監察署每年發布飲用水質量報告。2004年報告顯示，水務公司的供水水質在289萬次的檢驗中達標率為99.88%，僅3418次不符合標準。高質量的飲用水水質主要得益于水處理技術和水庫改進以及輸水管道的更新。

表3 英國水務行業市場化后飲用水水質達標率（%）
年份 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
達標率（%） 99.7 99.75 99.78 99.82 99.83 99.86 99.87 99.88 99.94 99.96
資料來源：OFWAT. Water and regulation: facts and figures, January 2007.
3、環境質量得到改善
英國水務行業民營化后，污水處理率提高，水環境質量得到改善。符合污水處理達標率從1990-1991年度的90%提高到2004-2005年度的98.6%，這主要歸功于水務行業在雨污分流和處理等方面的治理。例如，海濱浴場水質在市場化后更加符合游泳水條款的強制標準。在2005年的游泳季節里，英格蘭的游泳水水質達標率為98.79%，創歷史最佳水平。
表4  英國水務行業市場化后環境質量改善比較表
環境質量指標 1990-1991年 2005年
河水化學性質-好 47%（1990） 68%
河水生物性質-好 62%（1990） 72%
近岸游泳水質達標率 66%（1988） 99%
污水處理率 90% 98.6%
污水泛濫（溢流）率 0.03%（1990-1995） 0.02%
資料來源：Ofwat. Water and regulation: facts and figures, January 2007.

4、水務行業投資增加
上世紀80年代，處于國有化時期的英國水務行業年投資額僅為17億英鎊（按2006年價格指數計算）。而市場化后的1990年至2005年，英國水務公司共投資500億英鎊，年均投資額33億英鎊，幾乎翻了一番，大大彌補了過去的投資不足；供水和污水處理服務投資也達到歷史最高水平，1989至2010年，有670億英鎊用于提高飲用水質量和環境標準。

表5 英國水務行業市場化后投資金額比較表   單位：億英鎊

1985-1990 1990-1995 1995-2000 2000-2005 2005-2010
自來水及污水處理公司 19 33 35 31 32
自來水公司 - 2 3 2 2
行業 - 35 38 33 34
資料來源：Ofwat. Water and regulation: facts and figures, January 2007.

四、英國模式評述
英國水務行業改革是目前世界上最大、最全面的公有權向私有權轉化的改革，總結其民營化改革的經驗可以給我們眾多有益的啟示。
? 英國政府在推行水務行業民營化時，有了清晰的目標，即為
了解決水務行業的融資與效率問題。英國政府在進行國有資產產權出售的時候，完全不是追求國有資產的保值增值而從中獲取多大的利益，而是通過機制的靈活設計，僅將當期的債務資本化，不僅有利于日后的定價,而且利用直接注資、稅款返還等方法為水務企業未來的融資創造了有利的條件。全產權改革等系列制度促進了水務行業運營效率的提高和水務行業可持續發展。
? 英國政府推行的流域性供排水一體化使得水務公司可以對服
務區域內的水資源進行統一管理，從取水、供水到污水回收、處理均由一家公司提供服務，這樣一方面可以增強銜接、提高效率，一方面也降低了企業違法操作的可能性，因為任何一個環節出現問題都會帶來系統性的連鎖反應。
? 英國政府根據行業的特性和發展趨勢，創立了一套涉及到經
濟、水質、環境和服務等諸方面的完整監管制度。監管體系完善，機構職能明確，監管技術與手段相互配合，行之有效。首先，監管者與水務企業的職責與工作界限非常明晰，透明的工作程序是英國監管制度的核心，也是英國與法國水務運行體制的重大差別；其次，監管成功的關鍵環節是確立了以績效激勵為基礎的定價機制和相應的一整套的工作方法，通過這樣的機制和方法，確定水價時，無需經過公眾聽證等繁瑣和不確定的程序，并且用最高限價的方法讓企業自行確定水價，體現市場經濟的精神；另外，英國政府建立了與供水務行業的特征相適應的系列制度，如會計制度、估價制度、財務制度和并購制度等。這些制度都是圍繞著保護公眾利益、促進行業運行效率，提高企業的融資能力而展開的，這也是英國水務行業民營化的真正目的。英國水務及其他網絡型公用事業的監管制度已經在英聯邦（澳洲、新西蘭）和其他南美國家推行。
? 在科學的監管體制下，依靠有效率的運營模式和大筆投資，
英國私有水務公司承擔其良好的社會責任，提供了可靠和優質的服務，水務行業也變成一個收益頗豐的行業并在20世紀90年代獲得了巨額利潤。但在英國模式下，盡管投資人在民營化初期獲得了巨額收益，但從長遠來看水務行業的獲利能力會逐步萎縮。完全私有模式短期內可以顯著提高效率，長期而言卻存在如何監管壟斷的問題。而且這種模式只適合資本市場發達的地區，并且要求有穩定的經濟環境，不然水價最高限價的制定就變成了猜謎游戲。


































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全國工商聯環境服務業商會秘書處         2008年11月18日印發