荷蘭模式：市政公用環境設施公有股份公司模式


荷蘭供水行業采取的是公用事業股份公司模式，綜合了公有控股和商業運營兩方面。本文主要從荷蘭供水行業發展歷程、公有供水公司介紹、水行業管理體制和實踐效果分析等方面進行分析。

一、荷蘭供水行業發展歷程
荷蘭供水行業在相當長時間內都是三種組織架構模式并存的狀態，包括：完全私有、完全市政府公有以及公有水務公司。在公共供水業145年的歷史中，分別主導了三個不同的時代。供水行業的發展歷程，既是私有到公有過程，也是供水企業不斷整并的過程。
1、完全私有管理模式（1854-1920年）
荷蘭早期飲用水主要取自河溝和池塘，公共供水行業最初的發展是地方自發性的。地方政府和私營企業家建立了自來水供水系統，尤其在較大較富有的城市，從中獲得可觀的投資回報。所需資本來自市政府預算，或是當地以及英國、比利時的金融家。1854年，第一個供水網在首都阿姆斯特丹建成投產。其他大城市，比如鹿特丹和海牙，也于1874年建成了供水系統。1900年，荷蘭全國已有60家供水公司，但主要位于城市。農村和鄉鎮地區的投資非常匱乏。
2、完全市政府管理模式（1920-1975年）
20世紀初，地區性供水公司開始成立，農村開始享用安全衛生水。從1910年開始，國家第一次為供水行業劃撥了資金。1913年，中央政府設立了一個永久性的顧問委員會和一個中央政府部門，以便提供建議并協助供水行業的發展。這兩個機構主要關注城市供水，特別是區域性供水系統的發展。到1940年，荷蘭75%的城市都建成了公共自來水網，這個比例在歐洲是最高的。
這一時期，大多數水務公司采用完全市政府管理模式。1957年，荷蘭第一部《飲用水供水方案》頒布實施，要求飲用水行業進行重組，合并為更具規模的單位，以便能夠控制水質并應對新的技術和商業挑戰。采用公有水務公司模式將水務公司縱向整合的做法受到青睞。重組過程遵循自愿原則，但實踐證明這種做法進展十分緩慢。
3、公有水務公司（1975年迄今）
1975年，荷蘭99.9%的家庭都用上了公共自來水，剩余的0.1%仍使用自己的水源。這一年政府修訂了關于重組的法律，省政府有義務在必要時引導重組工作的開展，并有義務制定具有約束力的重組方案，由此供水行業重組進程加快。水務公司由1938年最高峰時的231家減少到1980年的105家；1994年減至40家，其中32個為公有水務公司，另外8個公司中有6個是完全公共管理的，2個是完全私營管理的。
1997年，荷蘭政府發布的文件再次明確供水特許經營權只能授予國有企業，特許經營權享有者在該特許權相應的區域內壟斷供水水務，但工業供水必須引入競爭機制。政府制定關于成本效率（價格）的法規。20世紀末，荷蘭共有25家供水公司。公司數量的下降意味著公司規模的擴大。到2005年，荷蘭供水公司的數量減少為6家。
這一時期荷蘭公有供水公司獲得了主導地位，公司股份主要由省和市政府控制，供水公司通過荷蘭自來水廠協會形成一體。主要職責是：（1）從水源到水龍頭，全過程管理；（2）保證系統可靠運行；（3）通過開發新技術，保證生產過程最優化；（4）根據中期規劃，制定供水計劃；（5）對用水戶進行培訓；（6）在保本的基礎上，按社會可接受價實行商業運行。

二、公有水務公司模式
荷蘭水務公用事業遵循公司法組建有限公司，股權所有者是地方政府、省政府，少數情況下還有代表中央政府的機構。其本質是利用公司法作為緩沖，使水務運營避免繁復的公法領域規章制度的負擔。
公有水務公司中有四個參與方：總經理、董事會、股東以及工會。另外，財務監管職責由董事會承擔，但在實際操作中往往由外部審計公司來負責?？偨浝碡撠煿杏邢薰镜娜粘９芾恚瑢镜倪\營負全責。董事會負責對公司政策和管理的監管，所做決策以公司利益為導向而不是政治利益為導向。股東為公司服務區域內的各個市政府，并通常根據各城市居民人口比例進行股東名額分配。工會擁有被告知任何信息的廣泛權利，同時對各種事務也有著實質性的建議權。
公有水務公司具有四個管理方面的特征：（1）非正式參與者的參與：飲用水的消費者通過對政府民主選舉的方式實現了間接參與；其他的利益相關者，包括其他供水機構、工會、專業協會、報社、環保組織等對供水設施管理也有著特有的重大影響力；（2）在荷蘭，市長一般通過任命產生而非選舉產生，保持較長的董事職務，從而能夠在一定程度上維持其決策的連續性，避免短期政策的出現；（3）董事會成員來自持有股權的城市及其所在省的市長們，與公司管理層相比，在技術方面處于弱勢。因此解決方案是在董事會引入專家，目前這種專業化的進程正在許多董事會中悄悄進行。另外，根據荷蘭法律規定，董事會的市長們大多會退回在董事會領到的酬金，不會從董事職務中獲取經濟利益；（4）公有水務公司的股東們都自愿限制他們自身的權利。股東們只有認可或否決年度賬目的權利，以及接受或否決公司章程修改案的權力。
在財務方面，首先，公有水務公司實施有限的分紅制。其次，考慮到飲用水公司的資本密集型屬性，股東投入公司的股本金額是相對很小的部分，也意味著股東不會向私人投資者那樣堅定不移地追求效率。荷蘭供水公司的資產負債率非常低，股東投資供水公司機會不存在風險。再次，供水公司一直按照全成本回收的原則進行經營，在財務上自給自足。
在飲用水行業采取公有有限公司的組織結構有不少好處。私營企業的運營模式通過其自身的商業管理原則和商業操作方式提高了該行業的效率，且開啟了直接從金融市場獲取長期和短期投資的大門。公司的股份是公眾持有的，可以避免其壟斷地位職權的濫用，因為公眾股東對市場回報率的需求遠比私人股東小得多。財務的透明度和會計責任制可以通過外部審計系統保證。公有有限公司的組織架構保證了股東、總經理和董事會等主要參與方之間的制約和平衡，任何一方都不會占有過大的權力。

三、荷蘭水務行業管理體制
荷蘭負責水務行業政策制定與管理的部門有荷蘭中央政府、省政府、市政府、水務委員會、荷蘭自來水廠協會（VEWIN）以及各個供水公司。荷蘭政府分為3個層次，第一級為中央政府，第二級為12個省政府，第三級包括市政府和水務委員會。
國家層面，中央政府負責制定水務方面的戰略政策，以國家框架法案和相關政策文本的形式發布。中央政府還通過《綜合管理措施》制定實施性政策，并通過水務管理局負責對大型水體制定實施性管理規劃。此外，中央政府還制定30年規劃，既包括未來飲用水行業的一般性政策，也包括能夠確保未來幾十年正常供水所需的基礎設施相關技術要求。
省級層面，主要包括省政府和荷蘭自來水廠協會。在國家水務戰略政策框架內，12個省政府可以制定本省的戰略性及實施性水務政策，以及管理地下水的水質和水量。省政府有權建立水務委員會，并規定其具體任務、運營區域，以及該水委會機構設置和選舉方式。省政府還具有監督本省內各個市政府水務管理的職權。此外，如果兼并和重組可以提高水行業的效率，省政府還有義務制定和實施重組計劃。荷蘭自來水廠協會的職責是根據飲用水供應條例的規定，保證公共供水事業的健康發展。協會負責制定供水行業的十年規劃，在中央政府制定的30年規劃基礎上，每5年制定一次十年規劃。這種十年規劃對各個自來水公司制定的計劃起到總體協調的作用。
市級層面，包括市政府、水務委員會和供水公司。市政府只負責排水系統的建設和維護，也包括制定實施性排水計劃，并頒布向下水道排放污水方面的規章制度。荷蘭的飲用水供水和污水處理是分開的。供水公司不用負責處理污水，污水處理由水務委員會負責。根據荷蘭《飲用水供水法案》的規定，供水公司負責制定關于未來水廠建設的年度計劃，內容包括基礎設施建設發展要求和空間規劃要求。水務委員會有權制定法規，市民必須遵守這些規定。水務委員會通常負責：（1）防洪治水，通過整治沙丘、修建堤壩、開鑿運河等手段防洪治水；（2）對水量進行管理，以確保水位控制在適當的范圍內；（3）洪水收集、處理和排放，防治水污染，改善地表水質。
荷蘭供水行業管理的四個典型特征可總結為：
首先，最重要的是分權原則。荷蘭中央政府僅僅制定政策框架，包括四個框架性的法案和一系列綜合管理措施，并允許下級政府部門和單位在該框架內實施操作。省政府和荷蘭自來水廠協會在制定各自的戰略政策和實施政策時具有一定的自由度。市政府、水委會、供水公司也能制定適合自己的實施性政策。
第二，政策制定職能分解，荷蘭有權制定供水行業相關法律法規的機構不少于7個。
第三，高度協調一體化的水務管理。各個機構之間通過大量正式與非正式的協調溝通，在政策制定是由非常專業的中層政府官員、專業機構和其他相關專業人士之間相互影響和配合的過程。
第四，供水公司不負責處理污水。污水處理是水委會的職責。水委會也不介入飲用水的生產或輸配。

四、公有水務公司實踐效果分析
1、全成本回收的價格體系
荷蘭供水行業中，商業化傳統具有重要性。成本回收一直是荷蘭供水行業的信條，即使荷蘭還是處在發展中國家的時代，用戶支付自來水費用的能力還有限的時候也是如此。這一傳統支撐著荷蘭供水公司良好的商業化運營。
荷蘭供水公司都是股份制公司，股東只投入一小部分資金，公司大部分資金來自金融市場貸款，供水公司實行保本經營，任何形式的政府補貼在荷蘭供水行業都是不存在的。供水的經營完全是自給自足，包括制水和配水在內的所有成本。因此，水費中包括人員工資、折舊、貸款利息、稅、材料設備費等費用。一般分固定水費和計量水費兩部分。固定水費按戶征收，每戶一年約90荷蘭盾，主要用于抄表、寄帳單等管理費。按量計費每方水約3荷蘭盾，主要用來補償供水成本。在供水成本中，工程折舊和貸款利息占有很高的比例。能夠滿足全成本回收的價格體系，體現著荷蘭供水行業立足于商業私營的持續影響。
荷蘭供水行業依賴于對每個用戶實施計量。單戶水表計量，雖然需要成本，但使水費賬單公平合理，能切實反映配水系統的漏損情況，并且也有效地調控用戶用水量。水費的核算必須是透明的、客戶容易理解的，水費調整也必須是可預見的。小用戶（家庭用水）支付每年的固定費用和計量水費。大用戶（商業用水）在此基礎上，還要額外按小時數支付以其用水規模為基礎的一筆費用，因而也激勵了大用戶調節他們的用水高峰。大用戶的計費機制是水量和用水時間的結合機制，有利于消減大用戶經常引起的用水量突然激增現象。
2、透明的財務制度和標桿管理
荷蘭供水設施采用公有股份有限公司，突出了財務管理的重要性。作為公有公司，供水公司向服務區內的每個用戶提供最好的供水服務；同時，遵循商業法則，提供服務的費用必須從用戶那里得到補償。這種模式下，公有供水公司的財務非常透明，它要向公眾監督檢查機構公開年度財務賬目。
此外，荷蘭供水公司主要依賴商業銀行的長期貸款和短期貸款獲得投資資本，作為資金來源的股本只扮演著一個次要的角色。對銀行貸款的高度依賴促進了在荷蘭供水設施中引入符合私營行業標準所需的財務報告系統。荷蘭的公司法規定所有的公有有限公司都必須向股東提交年度賬目和年度報告。年度賬目由注冊會計師編制并簽名的包含詳細財務數據，且可由公眾自由獲取的。財務的透明度為潛在的投資者提供了準確評估該公司過去和現在業績的基礎。
另一方面，由于公有有限公司對透明財務會計制度的要求，公司之間就很自然地引入了比較機制。比較是基于標準化的供水規模分析、業務績效情況、成本會計核算等方面進行的，通過制定各公司年度排名表的方式給各公司的總經理施加了改進不足的壓力。1989年起，荷蘭供水行業就通過這種年度績效比較開始了一系列自我財務規范的試驗。體系的創始者是COCLUWA地方性供水公司協會。另外，年度績效比較逐步發展為完善的標桿管理體系，由此形成供水行業及其他壟斷性行業的一種替代市場。標桿管理又稱“對標體系”（Benchmarking System)，下表以荷蘭布拉班特省東部供水公司（WOB）為例，顯示了標桿管理的一些細節。標桿管理體系通過對供水企業的水質、服務、環境影響及資金效率幾個方面指標的分析評價，并將結果引入社會監督，促進各供水公司進一步提高服務水平。

表1 WOB公司的標桿管理
績效指標 定義 目標
償還能力比率 資產凈值占總資本的百分數 ≧15%
總資產收益率 運營收益占過去兩年總資產平均數的百分數 ≧5%
效率 單位員工數負責的管網入戶數 ≧1000
水價 家庭用戶使用150m3飲用水的價格 進入荷蘭供水公司中最低水價的前5名
資料來源：原始數據。

3、勞動生產率的提高
過去幾十年，荷蘭供水行業的一個突出特征是勞動生產率的顯著提高，如下表2所示。行業收入、供水量、管網入戶數都一直在穩步增加，同時行業內的員工數量卻在持續減少。數據顯示，1985-1996年這10年間，供水公司的員工數從8500減少到7800，下降了近10%。1996年一個員工所負責的管網入戶數是1970年的2倍，供水量是原來的1.5倍，創收是原來的8倍。
表2 1970-1996年間荷蘭供水行業勞動生產率變化情況

年份 平均每個員工的數量(1000m3) 平均每個員工的創收（美元） 平均每個員工負責的管網入戶數
1970 107 28300 463
1975 116 54300 526
1980 119 82000 569
1985 126 112300 637
1991 147 128800 680
1996 158 218000 792
數據來源：Vewin供水行業統計年鑒，多年數據。

荷蘭供水行業的高勞動生產率得益于三個因素：行業重組和整合；機器取代部分手工勞動力；外包工作的增加。勞動生產率的大幅提高主要體現在員工成本支出控制。
4、污染治理
20世紀60年代以來，隨著荷蘭飲用水公司對地表水依賴程度的提高和水源日益受到污染的威脅，供水公司被迫采取了積極主動的方式來防治水污染，扮演著環境監督者角色。生產飲用水的經驗讓供水公司對水源污染程度有著深入的了解，也能夠輕而易舉告訴人們水污染直接威脅著大眾的健康。供水公司采取的行動包括：
（1）檢測污染物并確定污染物的來源，以查清污染制造者；
（2）采取行動以減少污染，可能通過與制造污染者協商，也可能是提起訴訟，或者通過媒體宣傳、游說政府或發動民眾來控制污染；
（3）預防污染：很大程度上是通過影響政策制定者和公司來實現的，而動員民眾、游說政府和媒體宣傳來影響輿論也是通常做法。
供水公司采取的主動策略卓有成效，幫助供水公司獲得了數次勝利。超過96%的荷蘭供水公司正積極采取行動，通過與污染制造者針鋒相對斗爭或合作的方式，來實現防治污染的目的。

五、荷蘭模式評述
荷蘭供水行業采取公有股份有限公司運營模式，完全實現公司化運作，效率和服務質量均保持在很好的水平上。第一，總體而言，這種模式可以成功地利用公司法的保護來避免政治干預，公有水務公司的總經理比公用事業單位或法人化的公用事業單位的同行們享有更多實質性的自主權。第二，公有水務公司的成本回收和運營方式明顯優于完全公有事業單位。最后，公有水務公司雖然堅持全成本回收，但并不以利益最大化為目的。
荷蘭的實踐證明，即便是國有企業，如果以真正的政企分開為基礎，完全企業化運作，在有力的民主監管體系和水價體系的支撐下，也能夠達到所期望的效率目標。
荷蘭的公有水務公司模式在西歐很普遍，如在德國、比利時都有，北歐也很常見。在美國也有，不過被稱為“市政股份公司”。但公有水務公司模式在發展中國家相對較少見，只有菲律賓的“水務區”和智利的“公有股份公司”等案例。















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全國工商聯環境服務業商會秘書處         2008年11月21日印發