英國水價機制：激勵性價格上限與全成本水價


英國是進行城市供水行業的管理體制改革，特別是價格管理體制改革比較早并且處于前列的國家。其水價管理主要是通過一個專門機構——水務監管局，以制定價格上限的手段對水務公司收取的水費實施宏觀調控。特點是具有科學的定價機制和明確的全成本構成，并適時調整價格；水價反映排污和污染防治。英國供水價格的形成機制及管理經驗對我國正在進行的水價制度改革有一定借鑒意義。

一、英國水價管理體制及相關機構
1、水價管理體制
英國1989年對水務行業實施私有化，將原公有的水務公司進行民營化改革，轉變成公眾持股的上市公司，實現了政府資本的退出并進行市場化運作。政府對水務公司進行管理，明確其權利和義務。其管理框架中的核心制度是定期的價格調整審查制度，監管者采用激勵型價格上限監管水務服務價格，水務公司必須以監管者確定的服務標準向用戶提供服務，并且所收費用不能高于監管者確定的價格上限。
2、與水價有關的機構及其職能
英國與水價有關的機構主要有水務辦公室（水務監管局）、環境署、飲用水監察署以及水務公司等。
水務辦公室的成立始于《水法》（1989）的出臺，是政府對水價進行宏觀調控最重要的機構。2006年4月，英國組建水務監管局，在英國環境食品及農村事務部領導下開展工作，英國水務辦公室的職能逐步轉移至水務監管局。水務監管局的主要職責體現在兩個方面：一是保證水務公司能夠有效地運營，并且能為有效運營進行融資；二是保護用戶的利益，促進經濟的發展和效率的提高，同時在環保等方面有一定責任。
環境署依據1995年英國《環境法》成立，整合了國家河流管理局及其所有的水資源規劃和監管職責，對水權分配、環境標準和取水排污政策的制定和實施、取水許可證和排污許可證的審批及防洪事務等負有重要責任。
飲用水監察署于1990年成立，主要職能是評估和監控英格蘭和威爾士地區的飲用水質量，檢查水務公司的水質檢測系統，并有權在水務公司水質未達標情況下對其采取強制性措施。
水務公司是英國水行業私有化的產物，由原有的水務局和水公用事業單位演變而來，權利有所削減，但也具備了原先沒有的政府宏觀調控下自行制定水價的職能。目前在英格蘭和威爾士共有29家公司，其中10家較大的水務公司業務范圍包括供水和污水處理，其余19家較小的水務公司則只單純經營供水業務。

二、 英國水價的制定原則與構成
1、水價制定原則
在水價政策的指導下，水務監管局在制定水價時主要依據以下三個原則：
（1）公平原則：對各類用戶既無岐視，也無偏向，即對相同體積的供水及排污，計量用戶和非計量用戶支付相同的水費。
（2）成本原則：征收的水費應反映供水排污的成本。
（3）區別性原則：對不同用途、不同地區及不同標準的用水實行不同的收費結構和水價。
2、水價構成要素
英國水價由水資源費和水務系統服務費兩大部分組成。
水資源費指取用水資源的企業（或機構）和個人因取水需繳納的費用。水資源費包括水資源保護費和新水資源開發費。《水資源法》（1963）規定企業和個人取水應申請取水許可證，并繳納水資源費，取水收費制度自1969年4月開始實施。
水務系統服務費分為供水服務費和污水處理服務費。其中，污水處理服務費包括地表水排水費、公路排水費、生活污水費以及工商業污水費。污水處理費自1973年以來作為水費的組成部分，統一由水務公司收取。英國污水處理費大大高于供水費。

三、 英國水價的制定與調整
1、水價制定程序
英國水務監管局通過定期價格評審制度確定水務公司在下一個周期（目前為5 年）價格可上調的最大幅度。水務公司要向水務監管局提交年度財務報表，并于1月份在新的收費年開始之前提交現行收費依據及新提出的價格框架。水務監管局主要從維持和提高服務、改進水質和環境、保證供求平衡等因素出發，核查水務公司的商業計劃，預測其相應的運營成本、資本支出和資本回報，來最終確定每家公司的價格限制水平。在整個定價過程中，水務監管局要征求環境署、飲用水監察署、用戶服務委員會、水務公司股東和債權人以及競爭委員會等相關群體的意見，并與專業咨詢機構合作，獲得相關的技術支持。
通常，水價評審過程歷時2年左右，包括公布新一輪的價格上限設定框架和方法、審核各水務公司的商業計劃、征求各利益相關主體的意見，最后制定出價格上限并開始執行等階段。
水務公司有權在價格限制的范圍內制定各自的價目表，提供供水、污水處理等一攬子服務。只要“一攬子“服務的加權平均價格不高于價格上限，水務公司就可以自主提高或降低某項服務的價格。在確定水價后，水務公司要公布供水收費計劃及各供水收費款項和條件，與用戶委員會和大用戶進行協商后實施。
2、價格限制的計算
水務監管局一般每5年對水價上限進行調整，調整的基本公式為：RPI+K+U。RPI是零售物價指數，K是水務監管局對每家水務公司設定的綜合水價增長幅度。在價格執行期的任何一年內，水務公司有權選擇是否將水價提高到監管者設定的水價增長幅度，如果水務公司實際水價增長幅度小于K，則可以將差額部分（即公式中的U）結轉至來年。K值由水務監管局根據通貨膨脹變化，并考慮水務公司的投資成本、運行效率及利潤確定。水務監管局只有充分考慮并全面理解水務公司的投資計劃、運營效率、服務水平等因素，才能確定合理的價格限制水平。
英國水務公司成本按支出用途被分為維持現有服務水平和服務能力、維持供求平衡、改善環境和水質、提高服務四個方面，涵蓋運營成本、管網投資成本、利息、稅收以及環境和水質改善投資成本等各項費用。表1說明了2004-2005年度英國家庭用戶平均水費賬單的比例構成。

表1  2004-2005年度家庭用戶平均水費賬單的成本比例（單位：英鎊）

賬單構成
（按2003年1月的水價計算） 運營
成本 資本
費用 資本
回報 總計 占總成本
比例
維持現有的服務水平和服務能力 85 52 63 200 85%
供給/需求平衡 2 <1 1 3 1%
改善環境和飲用水質量 7 11 14 32 14%
改善服務績效 <1 <1 <1 <1 <1%
合計 94 63 78 235 100%
占比/% 40 27 33 100

資料來源：Ofwat. Setting Water and Sewerage Price Limits for 2005-10: Framework and Approach [R]. 2003.
這種覆蓋全成本的水價不僅體現水資源的稀缺性和用水需求、滿足水質和環境改善的投資要求，而且保證水務公司獲得合理的回報率，激勵其不斷提高飲用水水質、改善環境。在價格執行期內，如果水務公司能以低于監管者假定的成本提供服務，可以保留因效率改進產生的收益；之后在下一周期的價格評審中，這些低成本將反映在新的較低的價格上限中，水務公司超額完成的利潤將返還給用戶。
截至目前，英國水務監管局共進行了3次定期價格評審，分別在1994年、1999年和2004年。為了在全成本定價原則下補償水務服務成本、向投資者提供合理回報，英國用戶水價在20世紀90年代上半期急速上漲，1994年后價格增長變緩。從1989年水行業私有化開始至2005-2006年度，用戶水費支出平均上漲了35%（不考慮通貨膨脹因素）。
3、水價的調整
水價不僅應反映水務服務的成本，還要根據實際情況的變化及時調整。水務監管局在制定價格限制時必須考慮如何應對外部不確定性因素，主要有三種類型：（1）對整體經濟水平產生影響的成本和產出變化；（2）對水務行業產生明確影響的成本和產出變化；（3）在價格制定時不太確定而不能被全部或部分包含在價格限制中的成本和產出變化。
通常，整個行業成本的變化會反映在RPI中，由于價格限制能夠根據總的通貨膨脹水平進行調整，因此水務公司可以免受第一類型變化的影響。當前，英國水務監管局在價格執行期間主要采取臨時決議、實質性影響決議和上下調整機制三大風險應對機制對水價進行調整。水價調整保證水價及時反映成本，避免用戶承擔不必要的風險或成本。
（1）臨時決議：如果水務公司產量變化產生的凈影響使其營業額的變動達到10%，則臨時決議就允許水務公司或水務監管局對價格限制提出修正。
（2）實質性影響決議：當不可控的意外變化影響使水務公司營業額的變動達到20%，則實質性影響決議允許對價格限制進行修正。
（3）上下調整機制：如果不確定因素的影響程度未達到許可證規定的標準，水務監管局就采用上下調整機制，即在制定下一價格時，考慮上一個價格執行期內水務公司的產量變化情況。

四、英國水價執行機制
1、收費方式
水務公司向用戶收取水費有兩種方法：一是根據用戶房屋財產的應稅價值收費（即非計量收費）；二是根據用戶的實際用水量收費（即計量收費）。
在英格蘭和威爾士地區，72%左右的家庭用戶和12%左右的非家庭用戶選擇非計量計費（2005/2006年度統計數據）。通常非計量收費水價分為向用戶提供水務服務的成本和與房屋財產應稅價值相關的費用兩部分，但有的水務公司并不采用這種水價結構。不管采用何種水價結構，非計量收費用戶的水費支出與其實際用水量無關，水務公司根據用戶支付能力收取相應水費。非計量收費水價由于無法準確反映單項服務成本，受到廣泛批評。有些水務公司通過調整價格結構，以縮小高應稅價值房產用戶和低應稅價值房產用戶的水費支出差距。
計量收費水價由兩部分組成，一是固定費用，即不與實際用水量掛鉤的固定水費；二是計量費用，即根據用戶的實際用水量收取的水費。為激勵用戶有效用水，水務公司收取的計量水費必須用以補償為滿足長期用水需求產生的成本。另一方面，固定水費則用來補償類似于非讀表計費服務的用戶相關成本，以及與提供讀表計費服務相關的額外固定成本。計量收費被認為是對用戶征收供水及排污費用最合理的方法，目前大多數水務公司對于新增用戶均采用計量收費方法。但是，在許多地區安裝水表帶來的額外資本成本和運營成本也可能會超過讀表計費激勵用戶節約用水所帶來的收益。
2、水價結構
水務公司將相關產品或服務分類，這些類別分別被稱為“籃子”（Basket）。監管者對籃子里的所有產品或服務設定一個總的價格上限。水務公司可以自行設定一攬子服務的價格，但各種服務的加權平均價格不能超過價格上限。
根據水務服務和用戶類型，水務公司水價結構分為價格籃子（Tariff basket）和非價格籃子（Non-tariff basket）兩部分。水務公司對用水量不同的用戶收取不同的價格，水務監管局制定的價格限制主要是針對價格籃子。價格籃子分為供水、地表水排水、公路排水、生活污水處理、工商業廢水處理5項服務費用，這些費率都須服從監管者制定的價格上限的約束。而非價格籃子就是水務公司為大用戶提供服務時收取的價格。因為由大用戶組成的市場具有競爭性，故大用戶價格不需要和其他用戶群體價格接受相同程度的監管。對于英格蘭地區的水務公司而言，大用戶的用水量至少要達到5000萬m3/年；而威爾士地區的大用戶起始點為2500萬m3/年的用水量。水務公司的大用戶價格一般都較低，主要包括一項固定費用和一項低于標準水平的計量費用。部分水務公司對所有用水量收取較高的固定費用和較低的計量費用。有些公司則是在某一起始水平上對所有用水量收取較低的計量費用，不收取固定費用。這兩種價格結構能有效防治大用戶因享受低水價政策而過量用水。
根據《水務業（價格）（弱勢群體）監管條例 》（1999），英國水務用戶在滿足一定資格條件下能夠申請按弱勢群體價格支付水費。弱勢群體用戶水費賬單的最高支付水平不超過其所在地區的平均家庭水費。如泰晤士水務公司在2005/2006年度為弱勢群體提供的供水價格為145英鎊/年，污水處理價格為100英鎊/年；而該公司對一般家庭用戶提供的供水和污水處理價格平均為150英鎊/年、102英鎊/年。
除此之外，水務公司的水價結構還包括管網連接費、基礎設施費和其他雜費等。



















主題詞：英國 水價 機制                                           
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全國工商聯環境服務業商會秘書處          2009年1月15日印發