編者按  近年來，水務行業中正大力推行以特許經營為主導的市場化改革。如何有效地實施政府監管，是推進公用事業市場化改革成敗的關鍵所在，也是保障水務行業健康發展的重要基礎。為使有關部門了解國內外水務行業政府監管體制，我們特編寫一組文章供決策部門參考。

中國水務行業監管體制評述


一、中國水務監管體系的演變
我國傳統的城市水務行業監管是計劃經濟體制下的政府行政管理。長期以來，政府集所有者、經營者和監督者的身份于一體，水務管理呈現行政管理、行業管理和經營管理三位一體的格局。
20世紀90年代以來，水務行業部分業務逐步開放，主要體現在供水生產和污水處理環節。1998年，國務院明確由水行政主管部門統一管理水資源。2002年修訂實施的《水法》中提出了水資源管理采用“流域管理與區域管理相結合的管理體制”。與此同時，建設部于2002年12月發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，拉開城市水務行業市場化改革序幕。隨著市場化的深入，政府的角色也由過去的直接經營管理者轉變為政策制定者和市場監管者。近年來，各地正在推行城鄉水務行業的統一管理，供水、污水處理等業務由新組建的水務局總體負責。

二、中國現行水務監管體系
1、立法保障
我國現行的有關水務管理的的綜合性法律有：《中華人民共和國水法》（2002）、《中華人民共和國水污染防治法》（1996）、《中華人民共和國環境保護法》（1989）、《中華人民共和國水土保持法》（1991）、《中華人民共和國防洪法》（1997）。此外，還有國務院有關部委、地方政府頒布的各項涉及水污染治理行政法規和部門規章。
根據《中華人民共和國水法》（2002），水資源屬于國家所有，國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作，國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。根據《中華人民共和國水污染防治法》（1996），各級人民政府的環境保護部門是對水污染防治實施統一監督管理的機關。
2、監管格局
我國的水務管理體系包括水資源的管理、水環境的監管和城市水業的市場監管。水資源管理的重心在于流域水資源的調配，水環境監管的重心在于各個環境界面的控制，而城市水業的市場監管脫胎于原來的行業管理體系，包括了價格、水質等監管職能的重新定位。
在國家管理層面，主要涉及水利、環保、建設、衛生、國土資源、發改委等部門。其中，水利部對水資源保護負責，環境保護部對水環境質量和水污染防治負責。如下表1所示。
在流域管理層面，確立了江河流域管理機構的法律地位和行政職能，加強了流域水資源統一管理。水利部下設有七大流域管理機構，即長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼河水利委員會和太湖流域管理局，主管本流域或管區的水利建設和管理工作。
在區域管理層面，各地逐漸建立了集防洪、水源、供水、用水、節水、排水、污水處理及回用一體化管理的水務局，統一管理城鄉水資源。截至2009年5月，全國組建水務局和實行城鄉涉水事務一體化管理的縣級以上行政區已達1532個，占全國縣級以上行政區總數的62.9%。

二、中國水務監管體系問題
近年來，我國水務行業的監管體制改革取得了一定的成效，但仍存在權責不清、監管力度不足、水價機制不合理等亟待解決的問題。
1、水行業規劃體系繁雜，經濟發展與環境保護不協調
80年代以來，國家在水務管理方面組織開展了眾多規劃，重要的有：七大江河與太湖流域水資源保護規劃、重點流域水污染防治規
表1  中國水務行業國家監管機構及其職能

機構名稱 主要職責
水利部 （1）擬定水資源保護規劃
（2）負責重要流域、區域以及重大調水工程的水資源調度，組織實施取水許可、水資源有償使用制度
（3）組織水功能區劃分，核定水域納污能力，提出限制排污總量建議
（4）指導飲用水水源保護工作，指導地下水開發利用和城市規劃區地下水資源管理保護工作，保障城鄉供水安全
（5）對江河湖庫和地下水的水量、水質實施監測
（6）負責節約用水工作
環境保護部 （1）擬訂并監督實施重點區域、流域污染防治規劃和飲用水水源地環境保護規劃
（2）統籌協調國家重點流域、區域、海域污染防治工作，協調解決有關跨區域環境污染糾紛
（3）組織制定主要污染物排放總量控制和排污許可證制度并監督實施，實施環境保護目標責任制、總量減排考核并公布考核結果。
（4）制定實施水體污染防治管理制度，會同有關部門監督管理飲用水水源地環境保護工作
（5）制定并適時修訂國家水環境質量標準、國家污染物排放標準及江河流域的省界水體適用的水環境質量標準
（6）環境監測和信息發布
住房和城鄉建設部 （1）擬訂市政公用事業的發展戰略、中長期規劃、改革措施、規章
（2）指導城市供水、節水、城鎮污水處理設施和管網配套建設等
衛生部 負責全國飲用水衛生監督工作
國土資源部 （1）依法管理水文地質勘查和評價工作
（2）組織監測、監督防止地下水過量開采引起的地面沉降和地下水污染造成的地質環境破環
農業部
（1）發展節水農業
（2）指導農業面源污染治理
（3）組織漁業水域生態環境保護
交通運輸部 防止水上交通污染，負責船舶及相關水上設施污染事故的應急處置等
發改委
（1）水價的管理
（2）水環境保護
（3）環保產業的綜合協調管理

資料來源：2008年水利部、環保部、住房和城鄉建設部等部委“三定方案”（主要職責內設機構和人員編制規定）

劃、節水型社會建設規劃等，此外還有各地水利行業規劃等。這些規劃為指導流域和地區水務行業建設發揮了重要作用，但也存在著規劃分類繁雜，功能不明的問題，如環保部門的水污染防治規劃和水利部門的水資源保護規劃缺乏有效銜接和協調，重點流域水污染防治規劃與各地區經濟社會發展規劃脫節等，因而造成環境保護與經濟建設的矛盾突出。
2、流域管理區域分割嚴重，各方利益未能很好協調
由于缺乏必要的制度保障和監督，流域管理中地方利益、部門利益、個體利益往往超越流域水資源保護的總體利益。近年來全國的跨省水污染與省際水量爭奪的現象十分普遍，協調流域水管理與行政區域管理之間的關系，建立以流域為基礎的水資源統一管理體制迫在眉睫。另一方面，與水相關的區域、行業和用戶等利益相關者沒有能力參與相關決策，污染管理者、資源開發者、排污者相脫節，造成管理者只收費不治理、資源開發者既要開發又要治理、排污者只交費的局面，流域水資源得不到有效保護。
3、水價機制不合理
在政府對水務行業的各項監管中，水價監管作為連接水務企業和水務用戶的關鍵一環，是監管的重點。城市供水服務長期以一種低價的福利形式存在，由于水價過低，致使供水經營者只能保證最基本的福利性供水服務，水質問題被長期忽視，也導致了供水行業低價低質的惡性循環。另一方面，由于管理不善造成的管網漏失、水管單位人員超編、成本分攤不合理、折舊提成、盲目建設等原因導致的不合理成本，至今仍未有相應的有效解決辦法。此外，水資源費征收不到位，還有部分省市尚未征收水資源費。

三、進一步深化水務監管體制改革的建議
從我國國情出發，充分借鑒國際先進的水務監管經驗，探索適應我國水務行業現狀和發展的監管體制，逐步改進和完善以市場化為基礎的水務監管制度是當務之急。我國應注重從經濟、社會和環境效益上強化以流域為基礎的水資源管理，對水質和水量、地表水和地下水進行綜合管理，將水資源保護、水資源合理配置和水環境治理統一起來。流域一體化、城鄉一體化、城市供排水產業一體化、投資建設運營管理一體化的“四化”模式將是徹底解決中國飲用水安全和水污染治理問題的根本性出路。
1、明確職責，強化督察考核辦法體系
我國現行水資源管理中，多層管理、政出多門、效率低下的局面廣泛存在。盡管各地水務局的建立邁出了水務統一監管的重要一步，但其監管職能及責任界定尚未完全理順。為此，提出以下兩點建議：
一是要在立法上明確劃分水務監管中水利部門、環保部門與建設部門等涉水部門的職責權限，避免職能交叉和矛盾，同時要建立和完善不同部門間的協作機制。
二是嚴格實行水環境保護目標責任制和考核評價制度，將飲用水安全和水污染治理作為衡量地方政府執政能力和城市發展水平的重要標準。主管部門要加強監管能力建設，完善監管手段，強化工作人員培訓，不斷提高業務素質和監管水平。
2、完善以水質為核心的運營監管體制
一是強化污水處理廠進水和出水水質監控。杜絕上游企業非法超標排污，對因運營管理不規范、導致出水超標的運營企業進行嚴厲懲罰。對城鎮污水處理廠發放排污許可證，按核定許可的污染物排放量進行管理，對經處理后不達標的征收超標排污費。進一步完善“以獎代補”的相關政策，如上海等省市對獲得超量減排的污水處理企業給予可觀的運行費用補貼，可作有益借鑒。
二是完善水環境監測網絡，加強監測能力建設。應在已有的水質站網基礎上，盡快完善水環境監測站網，加大水質監測投入力度，提高監測應急能力。按照流域水功能區劃，優化布設飲用水源地，對省（市）界斷面、重點保護河段、湖庫和重大排污口的測站或測點，嚴格控制污染排放總量。
三是建立第三方的水質監測體系。除通過傳統的上級考核下級的方式來進行監管外，也可引入獨立于環境監管部門和污染企業之外的第三方機構，進行水質監測、污染物減排等方面的監管。可將各區域級以上重要水質檢測中心從自來水公司中徹底分離出來，對行業監管部門負責，并加強水質檢測方面的財政資金和政策性資金支持。
3、建立科學合理的水價形成機制
一是逐步、穩健提高水價，使其逐漸趨向合理化。就長遠目標看，實現完全成本水價將是最有利于水資源可持續利用的水價機制。完善水資源費（稅）的征收，全面征收水資源費。加大污水處理費征收力度，盡快將污水處理費提高到保本微利水平。
二是建立成本考核指標體系。規范水價成本的核算方法，建立供水企業成本預審制度，對供水企業的成本構成進行長期監管和控制。可借鑒英國經驗，實行以績效為基礎的水價規制。即依據供水成本、產出、投資回報以及服務水平設定價格上限，從而起到激勵企業提高經營管理水平、降低成本的作用。
三是建立科學的水價補貼制度，化解水價提高后對低收入人群的影響。積極研究并推行國債補貼BOT項目模式。通過調整折舊期限等方式鼓勵設施更新，以售水水量為基礎制定合理的營業收益率，鼓勵運營企業加大對水質保障的投資。
4、建立暢通的公眾參與渠道
健全政府、行業、企業和公眾之間的相互約束機制，在現行水質監管的“企業自檢、行業監測和行政監督相結合”基礎上，建立“企業自檢、行業自律、行政督察、公眾參與相結合”的新的監管體制。    可借鑒法國水資源管理的“協商對話”原則，大力引導、鼓勵和提倡公眾參與水務監管。
一是政府要建立信息發布制度，對涉及公眾用水和環境權益的重大問題，要履行聽證會、論證會程序。維護公眾對水質狀況的知情權和參與權，向公眾宣傳水質標準，增強水質檢測結果的透明度。
二是在環保領域盡快完善公益訴訟制度，設立環境公益訴訟基金，賦予檢察機關、社會團體、個體代表國家和公眾利益，對污染破壞水資源環境者提起公益訴訟的權力和資格。
5、完善流域一體化管理體制
依據水資源的流域特性，以自然流域為單元的水資源統一管理模式為英國、法國等國家所采用，值得我們研究和借鑒。建議在我國的流域水資源管理中，區域用水管理職責由區域行政部門承擔，資源配置和水環境保護等職責由流域機構承擔，經營職能由企業承擔。
一是實行流域管理為主、行政區域管理相結合的管理體制，明確權責。流域管理機構直接向國務院負責，各流域水利委員會定位為流域管理機構，其領導層既有中央政府的代表又有相關省市政府的代表，以確保整個流域水資源管理的責任性適當合理。在實際操作中，以流域管理為主，區域管理服從流域管理，部門的專業管理服從流域的綜合管理，形成統一規劃、分部門實施、執法部門負責監督檢查的管理體系。
二是把經濟發展規劃與環保規劃統一起來，落實地方政府的環境責任和部門間的協調機制。流域的開發應打破行業的壟斷和行政區劃，制定與全流域環境承載力相協調的發展規劃，充分考慮水資源承載能力、水環境容量、水生態保護等多種因素。同時，水資源保護規劃與水污染防治規劃應納入國家和地方國民經濟社會發展規劃之中，變“兩張皮”為“一張皮”，促進資源環境與經濟社會協調發展。
同時，科學細化流域內各級政府和部門領導的責任，協調有關部門和地區，明確上下游的責任和各有關部門的任務。明確地方政府主要領導人為環境保護第一責任人，將環境指標作為考核地方政績的重要指標。可在全國推廣江蘇太湖流域實行的“河長制”，將每一個河段治污防污任務落實到領導人身上，建立協同治污機制，排除項目實施的各種阻力，保證示范效果。
三是遵照水量與水質并重的原則統一管理。逐步建立健全水權市場機制。在初始階段，流域水利委員會可對水權交易主體、水權分配制度、交易制度、價格制度加以規范，制定整個流域的水權分配方案，組織并監督各供水公司之間的水權轉讓和交易。隨著水資源市場的完善，流域水利委員會可逐漸減少對水權交易的干預。水質監管方面，建立主要污染物有償使用（初始排污權）和排污權交易制度。國家財政部、環境保護部已啟動江蘇省太湖流域主要水污染物排污權有償使用和交易試點，有力促進了污染治理由過去的“排污收費”向“總量控制”策略轉變。但我國排污權的核定尚處于初始階段，需進一步確立污染物總量控制制度、排污許可證制度和排污權交易制度，對排污權的性質、排污許可證的頒發、污染物連續檢測等以法律的形式作出明確規定，使排污權交易具有合法性、權威性。同時，國家有關部門應當在及時總結各地排污權交易實踐的基礎上，通過建立公開、公平、公正的市場交易平臺，促進環境權益交易規范化、透明化地進行，建立起治污的長效機制。
四是推行流域一體化水務運營模式。將流域上、中、下游大中城市的水務服務交由一個或幾個大型水務集團投資運營，可以將取水、排污等產生的負外部性和節水、治污等產生的正外部性內化于水務集團之中，更加合理地配置流域內的水資源量，有效提高流域內大中城市的污水處理率，促進流域水環境治理。目前，一些大型環保企業已開始積極參與重點流域治理工作，如首創股份參與湘江流域治理項目、桑德集團參與渭河流域治理項目等。可進一步鼓勵與發展流域一體化運營模式下的市場化水務服務。













主題詞：中國 水務 監管                                             
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全國工商聯環境服務業商會秘書處          2009年7月13日印發