專業化：工業污染治理的新模式
近幾年，專業化治理成為工業污染治理新的選擇，在一些領域得以應用和推廣，應用最典型的行業是電廠脫硫，工業廢水治理領域也逐步推開。2005 年在相關部門的組織協調下，火電廠將脫硫電價等相關優惠政策形成的收益權，通過合同的形式交給專業環保企業，由其承擔脫硫設施的投資、建設和運營，完成相應的脫硫任務。同樣，隨著工業園區、開發區的不斷成熟，國外工業廢水集中治理（CWT）模式逐步在我國得以應用，各類工業園區的水污染治理市場化項目不斷涌現，僅法國蘇伊士近年來就承擔了3 個化工園區的廢水治理（上海化工園區、重慶長壽化工園區、武漢化工園區），此外還有新加坡圣科承擔的南京化工園區和天津工業園區廢水治理等。
工業污染治理的專業化對于降低污染治理成本，提高污染治理投資效率起到了積極的推動作用。據浙江省環保局的不完全統計，企業污染治理設施專業化運營后的達標排放率可達70~80%，有的甚至可達90%以上，與污染企業自己運營相比，達標率提高30~50%，運營成本節約10~20%。
一、工業污染專業化治理的探索
從上世紀70 年代我國環境保護起步到90 年代初的20 多年間，我國的工業污染防治一直走的是“誰污染，誰治理”的分散治污之路。直到1993 年第二次全國工業污染防治工作會議提出“三個轉變”策略（從濃度控制向總量控制轉變，從分散治理向集中治理轉變，從末端治理向全過程控制轉變），工業污染防治才開始從分散向集中轉變，工業污染防治專業化的契機逐步顯現。進入21 世紀，市政公用行業市場化的推行，帶動了環境服務業的快速發展，也培育了一大批規模化的環保公司，其技術及管理水平不斷提升，業務范圍逐漸向工業污染治理領域擴展，工業污染治理的專業化條件日臻成熟。
1.工業污染專業化治理的兩個突破口
工業污染專業化治理有兩個突破口：一是大型工業企業，如火電行業的脫硫特許經營，燕山石化委托威立雅承擔的節水治污。二是工業集中區，如工業園區，工業開發區的廢水及廢棄物處理。前者由于其生產規模較大，產生的污染物量大而且相對集中，具備規模效應。后者的核心優勢則在于“集中”所帶來的污染物量的累積，因而更具備專業治污的條件。下面結合典型案例分別對兩個突破口進行剖析。
（1）大型工業企業
Ø 火電廠煙氣脫硫特許經營
2005 年，發改委與環保總局印發了《關于開展煙氣脫硫特許經營試點工作的通知》，以5 大發電集團為試點，拉開了火電廠煙氣脫硫特許經營的序幕。通過大力推廣煙氣脫硫專業化治理，到2010 年底，火電脫硫機組的比例從2005 年不足12%提高到86%，工業二氧化硫排放量較2005 年下降14%，取得了明顯成效。
煙氣脫硫特許經營是典型的工業專業治污模式。在政府部門的組織協調下，火電廠將國家出臺的脫硫電價以及與脫硫相關的優惠政策形成的收益權，以合同形式特許給專業化脫硫公司，由專業化脫硫公司承擔脫硫設施的投資、建設、運行、維護及日常管理等，完成合同規定的脫硫任務。
煙氣脫硫特許經營能夠得到推廣應用，很大程度上依賴于政策的推動，同時火電行業相對集中，生產規模大，也具備專業化的先天優勢。
Ø 燕山石化與威立雅的合作
2006 年，燕山石化與法國威立雅水務集團合作，在依托原有水處理裝置和配套設施的基礎上，借助威立雅的水處理技術和水務運營的管理經驗，燕山石化的廢水治理水平得到了進一步提高。污水回用裝置處理能力提升了近70%，污水排放量每年減少1500 萬噸，污水回用做鍋爐補給水，噸水直接運行費用比用新鮮水降低約2 元/噸，年節約運行費600 萬元以上。
通過專業治污等手段，“十一五”期間，燕山石化實現了生產快速發展、污染逐年減少的綠色轉型。與“十一五”初期相比，在原油加工量提高38%，銷售收入增加59%的情況下，工業新鮮水用量下降28%，工業廢水排放量下降48%，萬元產值水耗下降55%，COD排放量下降54%。
（2）工業集中區
Ø 上海化工園區廢水的專業化治理
2001 年，上海化學工業區經過招投標，選擇中法水務（蘇伊士環境子公司）作為合作伙伴，合作期限為50 年，為園區內的企業提供從供水到污水收集處理的一整套水務服務，包括提供生活和工業供水、污水處理設施的建設、運營和維護，以及工業純水的供應等。該項目2001 年9 月開工建設，2003 年1月一期開始接納廢水。
上海化學工業區中法水務發展有限公司由上海化學工業區發展有限公司、上海化學工業區投資實業有限公司和中法水務共同投資，總投資為 3.98 億元人民幣，中外雙方出資比例各占50%。合資公司的客戶包括：英國石油公司、德國的拜耳、巴斯夫在中國的合資企業，以及一些國內大型化工企業，如中石化等。
根據規劃，園區的污水廠是分期建設的，在每一期擴建時，合資公司都有機會充分了解工業用戶的廢水特點，對擴建的處理設施和處理工藝嚴格設計規劃，確保污水廠的出水穩定達標排放。另外，污水廠設置了一定容量的應急池，為防止突發事件做好應急準備。
Ø 浙江松陽工業園區的專業化治污
2007 年，浙江松陽縣采用專業化治污模式，由杭州中奇環境有限公司投資建成第二家不銹鋼生產廢水集中處理中心，解決了工業區塊不銹鋼拉管企業的污水處理問題。該縣工業園區的專業化治污始于2007 年4 月，在政府協調下，園區于當年6 月與杭州中奇環境公司簽訂協議，將不銹鋼酸洗廢水集中處理中心正式委托其運營。委托其治污以來，廢水處理中心日處理污水量從200 噸擴容到目前的1600噸，處理后的水質達到了國家規定的一級排放標準。
采用專業化治污，達到了“1+1>2”的效果。一方面集中治污使不銹鋼企業廢水排放口由50 個壓縮為2 個，更容易監管。另一方面，該模式最突出的貢獻是降低了治污成本。按每家企業建設廢水處理設施需80 萬元計算，集中的專業化治理與分散治理相比，節約近2000萬元；按每家企業建廢水處理設施需占地300 平方米計算，集中處理與分散治理相比，節約了1 萬余平方米用地。
浙江松陽縣工業區采取的專業化治污模式，不僅解決了園區工業廢水的治理問題，同時也極大地拓展了該縣不銹鋼產業可持續發展的空間。在專業化治污模式的帶動之下，該縣已逐步形成以不銹鋼管材加工為主的產業集群。2010年，松陽縣不銹鋼產業總產值已達39 億元，被正式命名為“浙江省不銹鋼管材產業基地”。
2.工業污染專業化治理的兩種模式
工業污染的專業化治理不外乎以下兩種運作模式：一種是適用于新、擴建項目的“委托治理服務”型，另一種是適用于已建項目的“托管運營服務”型。兩種模式的區別在于環境服務公司是否擁有治污設施的產權，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產權，只接受排污企業托管，負責其治污設施運營管理。
（1）委托治理服務型
排污企業以簽訂治理合同的方式，委托環境服務公司對新建、擴建的污染治理設施進行融資建設、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內，環境服務公司通過專業化運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔相應的法律責任。
一是排污企業委托專業環保公司從治理方案設計、工程施工、調試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務，并確保達到治理效果。如上海化工園區委托蘇伊士環境負責其污染治理，雙方以合資的形式合作，蘇伊士環境占有合資公司50%的股權。
二是污染治理設施管理同原企業剝離。大型工業企業，如石化企業，污染治理工藝復雜、專業性強，一般都有自己的治理設施和一批較高素質的環保專業技術人員。但是許多企業自己運行環保設施普遍存在效率低下的問題。為了提高污染治理效率，一些企業將污染治理設施的運營維護從企業剝離出去，進行企業化的運作和獨立核算。如2011 年居脫硫企業實力之首的北京國電龍源環保工程有限公司，便是從國電集團剝離出來的環保公司。
（2）托管運營服務型
排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環境服務公司對已建的污染治理設施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內，環境服務公司通過專業化運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔相應的法律責任。
一是環境服務公司承擔工業污染治理設施的專業化運營。污染企業將其治理設施以承包合同方式委托環保公司進行專業化運營和維護。在工業廢水治理方面利用此模式的較多。一般在合同中規定了排污企業排放廢水的水質水量、環境服務公司保證達標排放、委托運營的費用、雙方在提供水電和設備維護方面的責任等項內容。中石油塔里木油田分公司就采用此種方式進行污染治理，起到了節約治理成本，提高治理效率的良好作用。又如威立雅水務承擔的米其林公司位于上海的工業水及廢水處理設施的運營，合同包含了運營、維護和設備更新。
二是環境服務公司參與排污企業的環境管理。對于一些自己運營管理治污設施的排污企業，為了提高企業環境管理水平和治理設施的運營效果，排污企業通過有償服務的方式聘請環保公司參與其環境管理。如環保公司向企業提供治理技術服務、為企業提供監測和分析服務、協助企業規范日常環境管理，以及幫助企業培訓技術人員、設施操作人員等。
三是小型排污企業委托環境服務公司代為處理。一些污染物排放量不大的企業，單獨建設和運營污染治理設施成本較高，將污染物收集后，委托有治污設施的環保企業代為處理，并按照單位污染物進行計量，支付代處理費用，雙方通過合同方式約定各自的責任和利益等。
3.工業污染專業化治理的優勢
相較于傳統的“誰污染，誰治理”模式，工業污染專業化治理可以起到“一箭三雕”的作用：
一是有利于環保部門的監督管理。實施專業化治理，治污責任通過合同方式向環保公司轉移和集中，環保部門監管對象大為減少。同時，排污企業與治污企業之間的合同關系，促使雙方互相監督，相互制約，避免超標排污現象的發生。
二是有利于治污效率的提高。由于實行規模化治污，可相應降低治污成本，從而使治污效率不斷提高。同時，治污設施由掌握專業設施、技術及人才的專業治污企業進行運營管理，在很大程度上可以推動治污技術改造。
三是有利于推動環保產業的快速發展。工業污染治理的專業化，可以使環保企業在工業污染治理領域的經營范圍從單純的產品制造和工程建設，擴大到環保設施的運營服務，從而開拓工業污染治理設施運營服務的新市場，推動環保產業的快速發展。
二、工業污染治理專業化的障礙
工業污染專業化治理雖存在諸多優勢，但是由于受傳統“誰污染，誰治理”模式的制約，以及相關政策滯后等因素的影響，在我國還沒有大范圍推廣，尚未形成燎原之勢。目前，我國工業污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右，而城鎮污水處理設施的社會化運營比例已達50%左右。究其原因，主要有以下幾點：
1.政策障礙
長期以來，我國推行的是“誰污染，誰治理”的治污政策，這是西方國家奉行的“污染者付費”政策的中國式表述。其政策內核有相近之處，如明確污染產生者是治污責任主體。但兩者之間也有明顯差異，前者強調的是誰產生污染，誰就有責任進行治理，也就是說各人自掃門前雪；而后者強調的是誰產生污染，誰就有責任支付治污費用。可以自行治理，也可以委托別人治理，門前的雪不見得非要自己去掃，也可以付費委托別人來掃。政策的歧義導致治污模式和效率的不同。就我國而言，工業污染大部分因“誰污染，誰治理”政策的要求，都由排污企業自行治理，但其受專業技術所限和執法不嚴的外部環境影響，許多排污企業難以做到達標排放，甚至能做到也因成本高昂而放棄。其結果是，我國工業污染治理效率和水平偏低。相反，西方國家推行“污染者付費”政策，工業污染大多實行專業化治理，加之嚴格的執法制度，其治污效率明顯不同。因此，實施工業污染專業化治理，首先需要打破“誰污染，誰治理”的固有模式，推行“誰污染，誰付費”原則，使專業化的環保公司幫助排污者進行污染治理，代行治污之責。
2.法律障礙
由專業化環保公司代工業企業治污并做到達標排放，一般是由雙方簽訂服務合同來實現。這種模式可稱之為合同減排服務。但接下來的問題是，簽訂減排服務合同，能否實現責任轉移。即通過合同，能否將排污企業的治污法律責任轉移至環保企業。這個問題在法律上似未得到解決。
實踐中，排污與治污雙方，通過簽訂合同協議，相互約定在特定情形下，各方承擔相應責任。但如果發生違約糾紛，誰作為第三方進行仲裁，厘清各方責任。作為環保執法部門，其執法的依據仍然是污染物“誰產生，誰負責”，而不會對合同履行情況進行仲裁，這也不是環保部門的權限。所以，一旦發生違法排污行為，環保部門只能對排污企業依法進行處罰，而不會對治污企業懲處，因其于法無據。但從排污企業的立場來說，作為支付治污費用的一方，實現治污責任的轉移是其將治污設施交給專業化公司管理的原始動機，不解決責任轉移問題，其對專業化治理的積極性將大打折扣。倘若如此，排污企業就無動力實現專業化治理，因不管其是否已經嚴格履行合同，都承擔違法排污所涉的責任。要解決這個問題，法律上可以從調整責任主體角度著手，由過去的“誰產生，誰負責”調整為“誰排放，誰負責”。即不論污染物由誰產生，但最終由誰排放到外部環境中，則應由誰來承擔法律責任。至于排放為何未達標，是排污企業違約，還是環保公司違約，則由雙方依據合同解決。環保部門如果遇到違法排污行為，首先應追究污染排放者的法律責任，對排放者依法處罰。
3.貸款障礙
前已述及，專業化治理有兩種模式，一種是委托治理服務，另一種是托管運營服務。對后者來說，排污企業只是將治理設施委托環保企業運營，環保企業無須投資建設，因而不牽涉貸款問題。但前者則不同，環保企業要負責排污企業治理設施的投資建設，代其實行“三同時”制度，因而涉及到銀行貸款問題。這有點類似于城鎮污水垃圾項目的BOT模式，環保企業負責整個治理設施的投資、建設和運營。對于市政項目，環保公司可低價購得市政項目所需土地，并將土地使用權作為銀行貸款的抵押品。但對于工業治污項目，由于治理設施附著于工業企業的主體設施之中，其所占土地的使用權也屬于工業企業，因而不能將土地作為抵押品進行貸款。與此同時，市政項目還可將與政府簽訂協議中的收費權作為質押，從銀行獲得貸款。而工業項目，能否將企業之間簽訂協議中的收費權作為質押品，尚不明確。因此，貸款難也是工業企業推行專業化治理模式的一大障礙。
4. 稅收障礙
工業企業如自行解決污染治理問題，則其治理設施建設運營費用可計入企業生產成本，無須納稅。而一旦委托專業化的環保公司投資建設或運營管理，企業須向環保公司支付污染治理服務費用，環保公司則要繳納各項稅負，這無疑增加了治理成本。特別是發電企業的脫硫項目，實行專業化治理（目前所謂的特許經營）后，還涉及到雙重征稅問題，即電網企業將1.5 分/度脫硫電價支付給電廠須納稅一次，電廠再將此電價支付給脫硫企業又須納稅一次。這樣雙重征稅無疑加大了脫硫成本，也不利于專業化治理的推行。
5.技術障礙
毋庸諱言，目前我國的環保企業研發力量薄弱、技術儲備不足，對于解決一些復雜的工業污染問題可能力不從心。實際工作中，也出現了這樣的事例，比如某市化工園區污水治理項目，原由國內一家環保公司獲得，后來因技術因素不得不退出，改由國外一家知名的水務公司接手。目前來看，相較于市政污水項目所用的是常規的治理技術，國內環保公司均能掌握，在市場競爭中常以低成本優勢勝出。但對于工業治理項目，特別是化工園區等特殊類型的廢污水治理技術，國內的環保公司掌握的不多，優勢也不明顯。因此，當務之急是加大環保科技投入，提高國內環保企業的研發水平，增強環保技術創新能力和集成能力，為工業污染專業化治理奠定基礎。
三、推動工業污染專業化治理的建議
1. 推行合同減排服務模式
合同減排服務是指專業環境服務公司通過簽訂合同、收取服務費的形式對工業園區、工業開發區、大型工業企業等排污單位所排放的污染物，進行專業化治理，以確保達到污染物排放標準和總量控制指標要求的專業化治理模式。
目前，合同減排服務模式可在工業集中區（工業園區、工業開發區、高新技術開發區、產業園區等）、重點行業、大型工業企業等排污企業中應用。首先可通過借鑒國內已有的成功案例，在重點行業，如電力、化工、電鍍、造紙等行業進行試點，條件成熟之后，政府通過舉辦現場會的方式，總結經驗，再向其他行業進行推廣。至于各種工業集中區，原則上應強制推行合同減排服務模式，以改變目前工業園區集中生產、集中排污的現象。
2.修訂完善環保法律法規
一是將傳統“誰污染，誰治理”制度，調整為“誰污染，誰付費”制度，改變多年來形成的工業企業自行治污的格局。這項制度的核心是，由排污企業支付費用，委托專業環境服務公司代為進行污染治理。
二是將傳統“誰產生，誰負責”制度，調整為“誰排放，誰負責”的責任追究制度。即一旦發生違法排污行為，首先執法部門應當查清污染物的排放主體，并追究其相應的法律責任。至于污染物產生主體是否嚴格履行合同，是否違約，則由合同仲裁機構依據雙方簽訂的合同進行仲裁。執法部門只對污染物排放者依法處罰，而不牽涉污染物產生者。
3. 制定相應激勵政策
一是實施財政獎勵。比照合同能源管理模式，對采取合同減排服務模式的工業污染治理項目，初期可利用財政資金進行獎勵。建議按照減排COD 1400 元/噸，NH3-N 1750 元/噸，SO2 1260 元/噸，NOX1260 元/噸（分別為四項污染因子排污收費標準的一半）的標準來進行獎勵。經測算，“十二五”期間四項約束性指標實現減排任務，需財政靜態獎勵資金約60 億元。考慮到四項污染物平均每年10%的增長，還需財政動態減排獎勵資金約70 億元。兩項合計，“十二五”期間，減排獎勵資金需130 億元左右。
二是實施稅收優惠。在工業污染治理專業化發展的初期，針對某些重點領域，如電廠脫硫脫硝、大型企業污染委托治理等，制定相應的稅收優惠政策，促進專業化的發展。尤其要避免由于污染治理委托于專業環保公司，造成“雙重征稅”。建議在污染委托治理的前5 年，對環保企業的營業稅、所得稅即征即返，5 年之后減半征收。
三是制定信貸優惠政策。對于通過合同減排服務模式，為排污企業提供污染治理服務的專業環保公司，鼓勵銀行對其實行應收賬款、收費權質押貸款等服務創新，并在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優惠。
4.提升環保科技研發水平
一是國家加大環保科研投入。2012 年初發布的《國家環境保護“十二五”科技發展規劃》稱，將在“十二五”期間對環境保護科技領域投入大約220 億的資金，其中重點領域科研費用高達210 億元，但工業污染治理技術研發在其中未單列。建議在“十二五”規劃的執行中，在水污染防治、大氣污染防治領域等規劃已劃定的重點領域，充分考慮工業污染治理技術研發，提高我國工業污染治理的技術水平。
二是鼓勵企業作為研發主體參與環保科研。我國的治污技術研發大多依賴大學及科研院所，環保公司在重大專項課題中缺少話語權和知情權，這不僅導致了污染治理技術研發和實際需求脫節，也使技術成果轉化成為難題，而且也不利于環保公司進行技術儲備、提升技術水平。建議鼓勵環保企業作為研發主體參與國家重大污染治理專項課題，提高其治污技術研發能力。
三是環保企業通過跨國并購等方式，提升環保技術水平。國外工業污染治理經歷的時期較長，技術也相對成熟。國內環保企業經過發展和積累，也具備了一定的經濟實力，可通過并購國外具有專項環保技術的公司，獲得專有技術，快速提升技術水平。
5.各有關部門通力合作
推行工業污染治理專業化，需要各有關部門通力合作，將其納入重要議事日程。環保部門依法承擔工業企業治污的監督管理工作，嚴格執法，嚴格污染物減排的核查工作，并對專業化環境服務公司的資質進行嚴格審核。發改部門對工業企業專業化污染治理工作進行指導，并核批工業治污項目。工信部門做好工業企業專業化污染治理試點和推廣工作。財稅部門對合同減排服務模式進行財政獎勵、稅收優惠。金融部門給予信貸方面的支持。

主題詞：工業污染 專業化 新模式
報送：國家發改委 財政部 環保部 住建部 工信部 商務部 全國工商
聯
抄送：環境服務業商會各會員企業
全國工商聯環境服務業商會秘書處 2012 年8 月1 日印發