全文：日本環境保護投融資機制研究 環境產業研究第10期
日本環境保護投融資機制研究
一、日本環境投資趨勢
日本從60年代末期開始全面防治產業污染，環境保護費用主要由企業負擔。1967年，日本的環境保護投資為470億日元，1971年上升到1114億日元。1973年的石油危機迫使日本企業大規模改進生產工藝設備，將污染治理設施納入重組和改造中；同時，更嚴格的環境標準和公害健康被害賠償法也開始實施，促使產業污染治理在70年代中期達到高峰。到1981年，日本環保投資已增加到12030億日元，10年間增長了10倍多。
在基本解決了產業污染問題后，80年代日本著手解決城市生活污染問題，環境投資的方向轉向城市環境基礎設施建設，主要由政府負擔。80年代初，日本用于污染治理的投資占同期GNP的1.3%。1982年以后，投資總量有所下降，但仍維持在11000億日元左右，保持平穩。1994年日本政府實施《環境基本計劃》之后，環保投資占GNP的比重一直保持在1.6%以上，有些年份甚至高于2%。1999年環境保護投入達到30213億日元，比1990年增加了1.25倍。
90年代以來，日本中央政府環境預算的83%用于環境基礎設施建設，11%用于包括國家公園、港口及文物古跡等地的自然環境保護。在環境基礎設施建設投資中，污水處理占到70%左右，其次為噪聲防治、生活垃圾處理和農村下水管網建設，大致各占8%左右。在地方政府的環境投資中，基礎設施建設的投資比例更高，達到90%多，其中70%多用于污水處理，12%—18%用于生活垃圾處理。總體上，環境基礎設施建設的投資是大氣污染防治投資的7倍左右。而從環境設備的使用結構看，70%以上被政府和公共部門消費，企業對環境設備的需求量約占20%左右，出口占5%以下。
二、日本環境投資主要渠道
日本環境投資的主體分為中央政府及其附屬的金融機構、地方政府和企業。政府負責環境基礎設施建設的投資；企業除了負擔自身的污染防治投資外，還要承擔相關的環境基礎設施建設部分費用；中央政府附屬的金融機構負責對企業和部分環境基礎設施建設提供資金支持。其相互關系如表1所示。
近年來日本整個環境投資中，政府投資是主體。以污水處理為例，日本政府通過《生活污水建設法的應急措施》，設立全國生活污水設施建設五年計劃。從1963年開始已完成的8個五年計劃中，中央政府的財政撥款占到總投資的20%—66%，其他資金來源包括市政債券（20%—45%）、地方政府撥款和相關排放企業（將自身工業污水排入公共污水處理廠的企業）投資。在沒有相關排放企業參建的項目中，中央政府撥款占到項目總投資的50%—66%。
表1 日本環境投資主體結構關系（1991年）（十億日元）
投資主體 環境基礎設施建設投資 企業污染投資 總計
中央政府 向地方政府提供的資金 貸款 799（24%） 799（20.7%）
補助 1100（33%） 1100（28.6%）
直接投資的項目資金 40（1%） 40（1.0%）
中央政府附屬金融機構 環境事業團 30（6%） 30（0.8%）
其他 89（18%） 89（2.3%）
地方政府 向企業提供的資金 貸款 19（4%） 19（0.5%）
無償補助 6（1%） 6（0.2%）
直接投資的項目資金 619（18%） 619（16.1%）
企業 企業自有資金 349（71%） 1148（29.8%）
向私人銀行或商業性金融機構的貸款 799（24%）
總計 3357
（100%）[87.2%] 493
（100%）[12.8%] 3850（100%）[100%]
資料來源：世界銀行
1、中央和地方政府財政投入
（1）中央政府環境預算
日本1961年國家污染防治預算僅為133億日元，到了1975年，年度預算已達3751億日元。1980年以后，中央政府的環境預算較70年代翻了一番還多，占整個中央政府財政預算的1%—1.5%。到1994年日本政府實施《環境基本計劃》后，環境預算又翻了近一番，1997年達到2.82萬億日元，占同年國家財政預算的3.6%和GNP的0.56%。
（2）地方政府財政投入、借貸或發債
近年來日本絕大多數環境基礎設施項目的建設是由地方政府實施和管理的，大部分投資也來自地方政府。中央政府基本不直接建設和管理環境基礎設施項目，但提供一定的補助金。
日本中央政府根據地方政府的財政收支以及當地經濟、社會發展情況，審批地方政府每年或每個項目可以發行的市政債券規模。據1990—1994年數據統計，日本污水處理系統建設資金只有40%來自中央政府以贈款或軟貸款形式給予的補助，60%來自地方政府，其中12.5%來自地方財政資金直接投入，33.5%由地方政府向銀行借貸，14%來自經中央政府審批后發行的市政債券。
2、企業污染防治投資
日本很多企業把環保投入放到企業經營戰略的重要位置，尤其在預算階段，充分考慮了環保投資，污染防治費用基本上全部由企業自我負擔。根據1971年的《關于企業負擔公共污染控制項目成本的法律》規定，對于由政府建設的、與企業有直接成本關系的公共污染防治項目，相關企業也必須承擔部分建設成本。如表2，截至1992年3月的99個相關建設項目中，企業負擔了46.9%的費用。
日本企業的環境投資從60年代后期開始顯著增加，70年代中期達到高峰，隨后迅速降低，80年代之后基本保持平穩。在投資高峰的1975年，企業污染防治投資高達1.3萬億日元，占同年企業總資本投資的14%和GNP的0.65%左右；1990年投資降為4600億日元，但仍占同年企業總資本投資的3.1%和GNP的0.12%。此外，企業還投入了大量的管理運行費用，僅1997年就約相當于累計投資額的10%左右，即8427億日元。
表2 日本企業分擔的公共污染防治建設項目份額（1992年）
項目數 總費用（百萬日元） 企業分擔額（百萬日元） 分擔比例（%）
疏浚工程 32 85341 56950 66.7
污染表土的替換工程 35 74748 32479 43.5
綠色緩沖帶工程 27 99783 33060 33.1
公共污水處理工程 6 4296 1432 33.3
合計 99 264167 123921 46.9
資料來源：日本環境白皮書，1992年
從行業的投資結構看，在1974年，電力、化學和鋼鐵行業的污染投資占日本企業污染投資總額的一半以上，到1990年，僅電力行業用于治理SOX、NOX和懸浮顆粒物等的設備投資仍舊占到整個企業污染投資的65%，如表3所示。從70年代中期至今，企業污染防治投資的60%用于大氣污染防治，30%用于水污染防治。
表3 日本不同行業的污染投資份額
行業 1974 (%) 1990 (%)
電力 18 65
化學工業 18 3.8
鋼鐵工業 17 8.4
煉油行業 13 3
造紙與紙漿工業 5 3.6
其他 29 12.5
合計 100 100
資料來源：世界銀行
四、日本環境投資的援助機制
日本在激勵和幫助企業進行污染投資上，建立了一套成功有效的援助機制，包括中央政府下屬的公共金融機構的優惠貸款、稅收優惠政策和政府的直接補貼等，如下表4所示。在1991年的企業污染防治投資中，71%是企業的自有資金和向商業銀行的貸款，28%是中央政府附屬的金融機構和地方政府提供的優惠貸款，此外，地方政府提供約1%的補助。
表4 日本政府對企業污染防治的資金援助結構（1991年）（十億日元）
資助類型 資助給企業所帶來的收益凈現值及比例
地方政府的直接補助 6 (1.2%)
稅收優惠和低息貸款的間接資助 稅收優惠和低息貸款的間接資助 28.3 (5.7%)
加快污染治理設施的資產折舊所產生的收益 13.6 (2.7%)
與商業貸款相比，政府低息貸款所產生的收益 8.7 (1.8%)
小計 50.6 (10.2%)
資助所產生收益的合計 56.6 (11.4%)
企業污染防治投資總額 493 (100%)
資料來源：世界銀行，1994
1、政府直接補助
日本地方政府給企業污染防治的直接性補助很少，主要側重于污染治理技術的研發和推廣。日本于1987年曾通過環境事業團等提供了74億日元的環保資助，地方政府于1986年也曾提供了54億日元的資助。另外一個典型例子是20世紀60年代，日本政府曾向四日市火電廠脫硫技術試驗提供全額資金，并由三菱公司為其提供技術，而這項實驗的成果又作為三菱公司的專利。
2、優惠貸款
日本政府大部分補助是通過稅收優惠和低息貸款的方式進行的，由此給企業帶來的資金收益約占污染投資的10%左右。從1955年開始，日本地方政府通過財政資金對中小企業污染防治給予利息補貼，并延長本金的還款期限，為企業特別是中小企業解決污染防治資金發揮了重要的作用。
與此同時，日本政府還通過法律建立信用承認制度，為中小企業貸款提供擔保功能。如工業財團制度允許以工廠的大規模生產設備、所屬土地、房屋、建造物、機械器具、工具等財產進行綜合擔保，使得擔保價值加大，從而有利于資金的籌集。
在日本，為企業提供低息貸款的機構主要是面向大企業的日本開發銀行和面向中小企業的日本環境事業團。此外，還有中小企業設備現代化資金制度下的公害對策融資、中小企業金融合作社和國民金融合作社的防止公害融資、中小企業事業團的公害防治項目的聯合購買融資。這些機構給企業污染防治項目的貸款利息一般較商業銀行低1%—2%。對于污染防治設備貸款，貸款額的50%在第一年可以享受特別償還制度，另外還有加速償還制度和特別準備金制度。
日本開發銀行（即日本政策投資銀行前身）從1965年開始實施主要針對大企業的環保優惠貸款，在過去的40年間累計投融資額超過4萬億日元。2004年轉向為企業環境保護業務提供綜合資金，實施“促進環境友好經營融資業務”，截至2007年9月已向100家企業提供環境低息信貸支援，總金額超過1400億日元。
日本環境事業團（原名污染控制服務團）成立于1965年，大部分資金用于中小企業的污染防治。由大藏省負責資金的統一預算和管理，環境廳參與管理并監督運作。事業團的資金來源包括一般的中央財政預算和財政投資、融資資金兩部分：前者用來支付事業團的管理費、由事業團承擔的環境設施建設的補助、以及由低息貸款造成的資金利潤損失補助；融資資金來源于部分公共資金，如郵政儲蓄資金和保險，直接用于事業團的建設和轉讓項目的貸款，或向企業和個人貸款。事實上環境事業團從建立到1999財年，其提供的貸款總額已達2萬億日元，占日本污染防治投資總量（20萬億—30萬億日元）的近10%。
表5 政府金融機構向企業污染防治提供的優惠貸款情況（1975年）
金融機構 貸款利息(%) 償還期限(年） 最大貸款額 貸款數量(億日元）
日本開發銀行 8 10 項目投資的50% 1723
日本環境事業團 6.85 10 項目投資的50% 1265
中小企業金融事業團 7 10 每筆貸款不超過150億日元 180
國家金融事業團 7 10 每筆貸款不超過18億日元 17
商業銀行 9.1
合計 3185 (34%)
1975年企業污染防治總投資 928.6 (100%)
資料來源：日本環境白皮書，1992；世界銀行，1994
在1975年投資高峰期，政府金融機構向企業提供的低息貸款占污染防治總投資的1/3，支持強度相當可觀（如表5），另外2/3的投資由企業自有資金和商業貸款解決。政府金融機構的優惠貸款占污染投資的比例在1975—1985年之間一直保持在較高的水平上，最高時達到40%多。
3、稅收激勵措施
為了促進污染防治政策的實施，日本政府從稅收方面給予各種優惠，主要有：（1）加大設備折舊率（特別是折舊制度）：對不同的各類環保設備，在原有的折舊率基礎上再增加其價值總額的14—20%不等的特別折舊率；（2）對環保設備根據其類型的不同，分別給予減免或減征固定資產稅的優惠；（3）對各類環保設備所占的土地免征土地稅。此外，地方政府對污染治理還實行資產稅及商業稅方面的優惠政策。1986年，日本在公害防治方面的年度減稅額為320億日元，地方稅減稅額為277億日元，共計597億日元。
這些稅收激勵措施不僅適用于私人企業的末端控制設施，而且在土地、工廠、建筑物、污染物低排放生產設施和污染物低排放交通工具等大范圍內都使用，將污染防治成本納入各個企業的總成本，有效促進企業的污染防治投資。
4、征收排污處理費
在污水處理廠運行和維護費用方面，日本與美國和歐洲國家的做法有較大區別。在日本，60%的運行和維護經費來自地方財政預算內資金，另外的40%來自企業和居民用戶所交納的污水處理費。部分城市還就市政廢物處理征收居民用戶費，用于市政廢物收集和處理。
五、日本環境投資的經濟評價
事實表明，日本巨額的環境保護投資并未妨礙其經濟的高速增長。1965—1975年期間，日本企業共投入了53000億日元的污染防治資金，使得企業的實際固定資產投資在1975年增加了約7.4%，實際個人消費提高了0.4%，實際GNP提高了0.9%；另外一方面，海外貿易順差減少了3000億日元，消費價格指數提高了1.2%，批發商品價格指數升高了1.7%。
大量資金投入到環境保護領域，帶動了環保產業的興起和蓬勃發展。日本的環保產業興起于60年代中期。到70年代中期，大氣污染防治設備產值隨著污染防治投資的增加而同步達到高峰，隨后迅速降低，到80年代基本保持平穩，年生產額保持在1400—1600億日元的水平上，到90年代后又迅速增加，產值翻了一倍左右。1966—1995年，大氣污染防治設備產值高達6.6萬億日元。總體上，80年代以后，隨著日本環境保護的重點轉向城市生活環境管理后，水污染治理設備生產開始占據整個環境產業的主導地位，年產值在3100—3700億日元，到90年代又翻了一番，同時垃圾處理設備開始與水處理設備生產平分秋色，年產值達到6000多億日元。1990—2000年度，日本環保產業的產值年均增長率為8%。
六、日本環境投資機制對中國的啟示
從70年代中期的投資高峰到80年代末，日本中央政府所屬金融機構給企業提供的低息貸款占到企業污染防治投資的30%-40%，對解決企業的資金困難發揮了重要作用。粗略估算，僅日本環境事業團在對中小企業資金援助上的這一比例曾高達50%以上。政府在籌集部分社會公共資金作為向企業融資的資本之后，政府的成本包括一般的管理費用和對低息貸款的貼息。這部分成本大約占到日本中央年度環境預算的3%左右。
目前，資金短缺也正是中國產業污染防治的重大障礙之一，中國可以參考日本環境事業團的做法，成立類似的環境投資公司，充分利用現有的環保資金潛力并提高利用效率。其本金一方面可融資一部分政府和社會的公共資金，另一方面，可以將現有政策性的污染防治資金如排污費和“三同時”制度中的環保配套資金納入其中，同時也可吸收一些國外的贈款和貸款。
主題詞：日本 環保 投融資
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全國工商聯環境服務業商會秘書處 2009年3月19日印發
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