中國土壤環境保護與污染控制在立法形式上存在分散立法、附屬立法、立法層級較低等缺陷，在立法內容上存在重復立法較多、立法沖突、原則立法過多、可操作性差、基本法律制度沒有建立等缺陷。現有的土壤環境保護與污染控制相關法律規定分散且不系統，缺乏針對性、可操作性不強，存在明顯的滯后性，不能滿足中國土壤環境保護工作的實際需要。

記者：您怎么看待土壤環境保護立法？

常紀文：土壤污染現在看來必須要立法，以前很多人認為土壤污染的來源是大氣和水，既然有了水污染防治法，有了大氣污染防治法，大氣中的污染物質沉淀到地面，水污染物質流進土壤里，然后就沒有必要制定土壤污染防治法了。坦白地說，我以前也這么認為。

現在看來，土壤污染在一些區域很嚴重，不解決不行。這也說明大氣污染防治法的制度和機制，水污染防治法的制度和機制，難以對土壤污染的改善起到有效作用。

法律不是掛在墻上的，不是圖好看的，法律的作用就是實用、管用。基于現實問題和人民群眾保障土壤安全的需求，應當制定這個法。

記者：制定土壤環境保護法需要打好哪些基礎？

常紀文：先說立法基礎。第一個立法基礎，獨特的對象。大氣污染防治法中污染的介質是大氣，水污染防治法中污染的介質是水體。土壤污染防治法中的介質是土壤。土壤的介質和大氣、水有很大區別。

第二個立法基礎，問題的獨特性。水體污染的特殊問題是水污染，影響水生態，影響飲水安全。大氣污染特殊危害是影響呼吸安全。土壤污染影響的是地下水安全、糧食安全，還有生態安全。所以它的影響更深遠，假如全都被污染了，抽取污染的地下水，又對我們產生危害。

第三個立法基礎，特殊的方法。如果沒有特殊方法，一個法是不能立的。水污染防治法和大氣污染防治法解決不了問題，才立這個法。目前來看，它有一些特殊的方法需要建立。包括土壤調查、土壤規劃、土壤生態規劃、土壤修復、土壤的流轉規制、土壤的綜合整治、土壤環境標準。

有了獨特的領域、獨特的介質、獨特的問題、獨特的目的以及方法，那么，就可以制定土壤環境保護法了。

再有就是有了工作基礎。主要是做過土壤調查，對全國的土壤污染有了底數，有了工作基礎；制定了土壤環境標準，而且對土壤的修復制定了規程或技術指南；對土壤修復的方法，實踐中有了案例，積累了一定經驗。

記者：您認為土壤環境保護立法主要面臨哪些難題？

常紀文：第一個難題，既要和水污染防治法和大氣污染防治法、土地管理法和固體廢物污染環境防治法、礦產資源法相切割，還要和它們相銜接。既要有獨特性，還要有銜接性。獨特性體現在立法的相對獨立性。從這點上來看，土壤污染防治法屬于一個領域法。這個領域有獨特的問題、目的，還有一些獨特的方法，所以要立法。

相互銜接意思是，一部法律要取得其它法律的支持，還要利用水污染防治法和大氣污染防治法的制度和機制來幫助。因為很多土壤污染是大氣、水、固體廢物污染造成的，要有銜接性的條款。同時，重點規定土壤環境保護法的特殊性條款。環境保護部制定過幾個意見，但這畢竟是部門的工作基礎，缺乏有效的法律來統帥。

第二個難題，很多立法的障礙就是管理體制的障礙。把管理體制解決了，其它都好解決。土壤污染很大一塊涉及到住建部門、農業部門，這幾個部門誰來主導？所以難點是管理體制。我建議，既然是污染，那還是按照老的慣例，就是由環保部門來牽頭，其它部門分工負責。

第三個難題，適用范圍要圈定。也就是到底解決的是什么問題？是解決農業生態問題？還是地下水污染和農產品安全的問題？一些學者建議，包括武漢大學的李雪佳教授，都認為應適當拓展土壤環境保護法的適用范圍。把一些由土壤問題造成的食品安全問題也納入進來，還應與食品安全法相銜接，這是管什么的問題。

第四個難題，責任問題。責任難點問題是責任分配。很多問題是歷史問題，比如老企業污染很嚴重，所有權可能也轉了好多手，這種情況怎么辦？治理責任是誰？應該是誰轉讓，誰承擔責任；誰擁有，誰承擔責任。包括治理的責任、修復的責任。

記者：土壤環境保護立法重點包括哪些方面？

常紀文：應該包括以下幾個方面，第一個是協調好監管體制，建議地方人民政府向同級人大及其常委會匯報環保工作時，應當包括土壤污染工作。第二，建立土壤污染調查制度，由國家經費予以保證。第三，建立區域污染土壤環境達標規劃和限期達標制度。第四，通過有操作性的責任分配制度，解決土壤的生態修復問題。其它的通過水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染環境防治法等來解決。第五，建立土壤污染預警制度。比如一旦檢查到某些農產品超標，要立即下架，超市不許賣，保障食品安全。相關制度延伸必須要做，因為土壤是源頭。第六，土壤污染區的產業結構調整制度，比如有些地方不能種水稻了，不能養魚了，再種養就是違法了。

土壤污染之所以引起廣泛重視，是因為土壤污染危及到我們自己和子孫后代了。