編者按
土壤污染影響糧食安全、人體健康和可持續(xù)發(fā)展，土壤污染修復工作刻不容緩。但是，土壤污染修復所需資金額巨大，且存在責任不明確問題，需要政府性資金予以支持。
●依據(jù)最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。“十二五”期間用于全國污染土壤修復的中央財政資金為300億元，我國土壤修復存在巨大資金缺口。
●基于土壤污染責任人的特殊性和土壤污染自身長期性和潛伏性的特點，污染者付費原則在進行土壤修復時會出現(xiàn)部分失靈。政府性資金是“污染者付費”失靈在土壤修復問題上的必要補充。
●政府性基金以財政撥款、行政收費方式籌集資金，資金來源具有長期穩(wěn)定性，符合土壤修復和賠償所需資金的來源形式。因此，土壤修復資金應以政府性基金為主要模式。
由于我國歷史上土壤環(huán)境標準模糊、固廢技術(shù)的局限以及土壤污染具有長期性和潛伏性特點，我國在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)污染責任不明確的棕色地塊和農(nóng)業(yè)耕地污染。污染責任不明確的土壤污染不能僅僅依靠“污染者付費”原則解決，需要政府性資金介入進行土壤修復。我國傳統(tǒng)政府性基金具備長期穩(wěn)定的資金來源，但其不具備獨立核算職能和立即支付以及保值增值功能，且申請資金需按照財政國庫管理制度的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不能滿足我國土壤修復立即支付或撬動社會資本的需求。
美國政府性信托基金是受法律保障的專項基金，不僅具備長期穩(wěn)定的資金來源，還具備專業(yè)投資管理、拉動私人資金、獨立核算、立即支付等優(yōu)勢。超級基金是美國政府性信托基金解決污染責任不明確土壤污染問題的成功案例。借鑒美國政府性信托基金制度，筆者認為我國應該建立政府性土壤修復信托基金。
我國土壤污染修復所需資金額巨大
我國土壤污染類型包括農(nóng)業(yè)耕地污染、城市棕色地塊污染以及礦區(qū)土壤污染。第二次全國土地調(diào)查結(jié)果顯示，我國已有333.33萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。目前，我國約有1600萬公頃農(nóng)業(yè)耕地遭受農(nóng)藥污染，污水灌溉耕地216.7萬公頃。我國農(nóng)業(yè)耕地土壤污染修復所需資金數(shù)額巨大，僅對受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。
除了農(nóng)業(yè)耕地，隨著城市化進程加速，許多原本位于城區(qū)的污染企業(yè)從城市中心遷出，產(chǎn)生了大量城市棕色地塊。據(jù)統(tǒng)計，我國城市棕色地塊至少有30萬塊，治理棕色地塊所需資金數(shù)額巨大，可能達到幾十萬億元。礦區(qū)開發(fā)和廢棄礦區(qū)中的污染物也會通過大氣、水、固廢丟棄等形式造成土壤污染。但目前我國廢棄礦山的復墾率僅達10% ，需要土壤修復的廢棄礦山面積約150多萬公頃。
依據(jù)最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。根據(jù)《全國土壤環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間用于全國污染土壤修復的中央財政資金為300億元，支持范圍包括受耕地污染、城市棕色地塊及工礦區(qū)污染場地。300億元對于我國治理土壤污染所需的將近幾十萬億資金來說只是杯水車薪，我國土壤修復存在巨大資金缺口。
土壤污染修復需要政府性資金支持
“污染者付費”原則是土壤修復應遵循的基本準則。污染者付費原則是環(huán)境經(jīng)濟學中解決環(huán)境污染問題的根本原則。對于中國在城鎮(zhèn)化進程中造成的大量棕色地塊修復問題，2012年，環(huán)境保護部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合出臺了《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》，規(guī)定未經(jīng)治理修復或者治理修復不符合相關(guān)標準的，不得用于居民住宅、學校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老場所等項目開發(fā)。被污染場地未經(jīng)治理修復的，禁止再次進行開發(fā)利用，禁止開工建設(shè)與治理修復無關(guān)的任何項目。
近日，國家對于土壤污染問題連續(xù)出臺4個標準和一個辦法，即《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)規(guī)范》、《污染場地風險評估技術(shù)導則》、《污染場地土壤修復技術(shù)導則》、《污染場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導則》和《污染場地土壤環(huán)境管理辦法》。
這些技術(shù)規(guī)范和導則進一步明確了土壤污染評估和修復的標準，規(guī)范了土壤修復市場技術(shù)標準。
目前土壤修復市場主要是政府付費的景觀整治和房地產(chǎn)開發(fā)商為了滿足居住用地環(huán)境標準所開展的土壤修復工作。在此過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商所開發(fā)的場地往往是直接購買化工和石油等行業(yè)的污染場地。在這些污染行業(yè)搬遷售賣土地時，由于明確是需要治理的工業(yè)用地，在價格上已經(jīng)把土地修復成本考慮進去。由于土壤環(huán)境狀況已成為土地市場價值的一部分，因此無論這些污染企業(yè)選擇自行修復所有場地的污染土壤，還是選擇進行土地交易留給后續(xù)開發(fā)商進行土壤修復，最終仍是污染企業(yè)承擔土壤修復成本，符合污染者付費原則。
基于土壤污染責任人的特殊性和土壤污染自身長期性和潛伏性的特點，污染者付費原則在進行土壤修復時會出現(xiàn)部分失靈。政府性資金是“污染者付費”失靈在土壤修復問題上的必要補充。
首先，在2012年之前，棕色地塊再開發(fā)可參考的標準有1996年的《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》、1993年的《地下水質(zhì)量標準》、1999年的《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風險評價基準》。其中，《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》只規(guī)定了農(nóng)業(yè)土壤標準，并未涉及棕色地塊再開發(fā)土壤標準；《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風險評價基準》也不包含再開發(fā)和居住用地開發(fā)土壤標準。加之歷史上土壤標準模糊和固廢處理技術(shù)局限技術(shù)路線陳舊，監(jiān)管不嚴格，很多污染企業(yè)固廢處理采取就地填埋，向江河直接傾倒，污染物經(jīng)過轉(zhuǎn)移嚴重污染土壤。
因此，在2012年前的土地交易，均未明確土壤污染修復所需費用應由污染企業(yè)承擔或是其土地價值的一部分。對于城市遺留的這部分棕色地塊而言，歷史上的先前土地所有企業(yè)早已關(guān)閉或改制，無法運用“污染者付費”原則追討修復資金。這時就需要政府出資介入土壤修復工作。
其次，我國現(xiàn)在仍然缺乏對土壤污染賠償?shù)膯栘煓C制，沒有相關(guān)法律對土壤污染賠償做出具體規(guī)定。關(guān)于土地污染責任，我國《憲法》規(guī)定了合理利用土地和防止土壤污染的大致原則。但在《固體廢棄物污染防治法》、《土地管理法》、《土地復墾條例》中沒有一個專門針對追究土壤污染責任的法律條款。對于特大土壤污染事件或潛伏期較長的突發(fā)土壤污染危害事件，需要政府性資金作為保障。
如北京市宋家莊地鐵土壤污染導致工人中毒事件，土壤污染所造成的人員傷害和土壤修復成本由北京市政府承擔。最后，土壤修復所需資金巨大，很多污染責任企業(yè)不具有足夠的資金能力來支付土壤修復費用。即使企業(yè)破產(chǎn)，也無法支付土壤修復費用，這就無法保證土壤修復的及時性。土壤修復工作會因資金欠缺而停止，這時需要政府性資金的介入來完成土壤修復和污染危害賠償工作。
土壤修復政府性資金應采取政府性信托基金形式
我國污染責任不明土壤數(shù)量巨大，并且土壤污染可能引起突發(fā)性環(huán)境公共事件，這就需要政府做好應急準備，進行立即評估、治理修復、賠償?shù)裙ぷ?，需要足夠的資金數(shù)量作為救濟保障。政府性基金以財政撥款、行政收費方式籌集資金，資金來源具有長期穩(wěn)定性，符合土壤修復和賠償所需資金的來源形式。因此，土壤修復資金應以政府性基金為主要模式。
需要注意的是，傳統(tǒng)政府性基金在解決土壤修復問題上存在不足。第一，基金資金來源單一，沒有吸引私人資金投入。僅僅以撥款和行政收費作為資金來源來支撐土壤修復治理工作，大大加重了政府治理土壤修復的財政負擔。
第二，缺乏獨立核算功能?；鹗杖肷侠U國庫由中央或地方財政部門統(tǒng)一管理，進行統(tǒng)一核算，與土壤修復支出缺乏對應關(guān)系。這種管理模式會模糊基金用途，可能造成土壤修復基金挪作他用。土壤修復基金涉及修復技術(shù)評估、成本核算等專業(yè)問題，傳統(tǒng)的政府性基金由于缺乏專業(yè)部門指導會造成土壤修復基金使用效率低下。
第三，不具備追責功能，弱化污染者付費原則在土壤污染賠償過程中的作用。我國政府性基金的建立均根據(jù)基金管理辦法，而基金管理辦法的法律強制力較低，對于產(chǎn)權(quán)模糊但污染責任人需追索確定的土地和突發(fā)土壤污染事件而言，無法追討污染者責任。
第四，土壤污染可能引發(fā)突發(fā)性事件，這時需要大量資金進行及時救濟?，F(xiàn)有政府性基金沒有收支獨立核算系統(tǒng)，需要按財政支出申請模式層層審核，缺乏救濟所需的及時性，不具備立即支付功能。
筆者認為，土壤修復基金應借鑒美國政府性信托基金運作模式。美國政府性信托基金是受法律限制、用于特定用途的專項基金。政府性信托基金的信用托付體現(xiàn)在公眾支付特定稅收和費用來換取政府在公共管理領(lǐng)域的某些行動。其中，美國超級基金的設(shè)立對于我國構(gòu)建土壤修復基金具有重要的指導意義。
美國超級基金分為兩個信托基金——危險物質(zhì)反應信托基金和關(guān)閉后責任信托基金，并以責任制度作為兩個信托基金運行的保障。責任制度是通過法律《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法案》、《超級基金修正案和再授權(quán)法案》建立的，是指嚴格的、連帶的和回溯的法律責任。
超級基金的資金來源包括石油化工稅、環(huán)境稅、財政撥款、基金貸款利息違規(guī)責任主體罰款、土壤污染修復債券發(fā)行收益。
超級基金主要由美國環(huán)保局管理，采用聯(lián)邦和州結(jié)合融資方式，由固體廢物與應急辦公室負責管理。其中，緊急管理辦公室負責超級基金授權(quán)下的短期項目；超級基金補救和技術(shù)革新辦公室與聯(lián)邦設(shè)施反應和再利用辦公室負責超級基金的長期項目。
超級基金的支出范圍包括政府對計劃中和突發(fā)土壤污染項目支出，對修復項目的貸款支出，自然資源和生態(tài)環(huán)境補償、恢復以及評價支出，對州、部落和其他政府機構(gòu)的土壤修復補助，預防規(guī)劃支出，科學研究支出，設(shè)備費用，以及運營支出。
其優(yōu)勢在于：第一，政府性信托基金制度注重對私人部門資金在公共管理領(lǐng)域中的拉動作用。基金投資方式除了撥款外，還包括基于環(huán)境項目的貸款。貸款以私人部門未來的償還為保證支付。在信托基金來源方面除了聯(lián)邦撥款、稅費收入，還包括以基金未來收益為保證發(fā)行債券，吸引私人部門資金，未來收益包括基金貸款的償還和基金投資收益。
第二，美國超級基金責任制度是基于污染者付費原則建立的，法律規(guī)定污染責任人和被追索污染責任人修復土壤的義務，保證了對污染土壤修復的追索權(quán)利和執(zhí)行力度。
第三，信托基金這種資金機制實行單獨的核算體系，采取專業(yè)土地污染修復會計審計制度，由土壤修復專業(yè)部門負責資金運作。這保證了基金的立即支付功能，保證了對突發(fā)情況救濟和賠償?shù)募皶r性，提高了基金的使用效率。
政府性土壤修復信托基金應注重長期性和階段性
我國在借鑒美國超級基金模式時，在法律制度、管理模式、基金來源等方面應有所創(chuàng)新，注重基金對私人部門資金的拉動作用。我國政府性土壤修復信托基金應既注重長期性，又注重階段性。
一方面，我國需要政府出資修復的土壤污染工作量巨大，既包括污染責任無法確定的城市、農(nóng)村污染土地，也包括不具備承擔修復成本污染企業(yè)的污染土壤，以及土壤污染引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件的及時賠付等。我國土壤污染修復所需時間長，棕色地塊修復一般需要至少兩年的時間。隨著城鎮(zhèn)化的不斷深入，將會有更多棕色地塊出現(xiàn)。加上我國大量農(nóng)業(yè)耕地仍需修復，土壤修復工作將是長期的過程。
另一方面，隨著相關(guān)土壤污染立法和土壤污染治理技術(shù)、固廢填埋技術(shù)的不斷完善，我國每年的土壤污染增量會呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。我國污染責任人明確的現(xiàn)有的土壤污染修復市場已經(jīng)開啟，國家出臺了一系列政策推進國內(nèi)土壤修復產(chǎn)業(yè)全面啟動，國內(nèi)土壤修復市場預計到2020年可達6856億元。隨著土壤修復力度的加強，污染責任不明確的污染土壤將逐步減少直至消失，而污染責任人明確的污染土壤的修復工作將由市場資金完成，無需政府出資干預，政府性土壤修復信托基金將完成其階段性任務。
作者單位：中國人民大學環(huán)境學院
提交關(guān)閉
