2014-05-20 10:07:29
編者按
土壤環境質量評估是加強土壤污染防治工作的前提。但目前土壤環境質量評估在實踐中并沒有引起足夠的重視。如何強化土壤環境質量評估法律制度的執行力，如何使土壤環境質量評估工作更加常規化？
●當前，我國法律并沒有規定專門的土壤評估機構，土壤評估工作多由檢測機構或環保、農業系統下設的部門承擔。各地檢測機構的綜合實力不一，在技術條件、資金實力方面有差異。
●我國并沒有專門的土壤污染防治法，對土壤環境質量評估的規定只散見于其他法律中，且多是原則性規定。
●在啟動評估程序的條件、評估各方如何具體開展評估工作、在評估工作結束后是否進行跟蹤監測、如何在評估工作中落實公眾參與等方面，并沒有規定。
●土壤環境質量評估結果是一地區土壤污染程度最直觀的反映，意義重大。土壤評估過程耗時長、花費大，如果不對評估各方的法律責任加以嚴格規定，很容易出現違法、違規干擾評估結果的行為。
●土壤環境質量評估是進行土壤污染治理修復和土壤環境保護的前提，地方人民政府應當對評估結果負總責，實行政治責任與法律責任結合的雙重責任制，將土壤環境質量安全納入地方政績考核。
土壤環境質量是土壤質量的一部分，是土壤容納、吸收、凈化污染物的狀況。土壤環境質量評估是按一定的標準和方法，通過對土壤中污染物濃度進行監測，判定土壤環境是否受到污染，是單要素環境質量評估的一種。
當前，我國土壤污染形勢嚴峻，突發性土壤環境污染事件頻發，對于土壤污染防治處于“后知后覺”的狀態，很大程度上是因為我國缺乏對土壤環境質量評估的重視，沒有及時對土壤環境質量現狀展開調查評估。鑒于此，筆者認為，當前，應進一步加強土壤環境質量評估工作法律法規建設，強化其法律制度特有的執行力。
實踐中存在的不足
我國土壤環境質量評估法律制度實踐中存在的不足主要表現在以下方面：
首先，評估管理部門執行不力。當前，全國各地“重經濟、輕環境”的現象極為嚴重，主動進行土壤環境質量評估的行為更是少見。一方面，績效考核結果的運用與行政問責、部門獎罰、官員選拔任用等機制密切相關，地方政府基于績效考核的壓力，片面強調招商引資，忽略經濟發展與生態環境保護的協調統一；另一方面，土壤環境質量評估工作對專業和技術要求高，我國土壤類型多樣、污染物種類繁多，現有技術方法的可行性還有待論證。行政主管部門因為缺乏法律依據和技術標準無法開展土壤環境質量評估工作,不能保持對土壤污染防治工作應有的敏感度。
土壤環境質量評估過程耗時長，涉及事項多，既需要環境保護行政主管部門的統一管理，又需要國土、建設、衛生等多個系統的專業參與。但實踐中，各部門對土壤環境質量評估工作管理混亂，重視度不夠。環境保護行政主管部門、草原行政主管部門、國土資源部門、農業行政主管部門都管一點，又都不太管。九龍治水水難治，這種局面必然導致各管理部門之間出現相互推諉的現象。
據筆者調查，從湖南省目前的狀況來看，國土部門并未參與到土壤環境質量評估工作中來，相關業務只針對性地指向土地相關權限的審批；林業部門沒有涉及任何土壤環境質量評估工作；農業部門針對農業土壤環境質量的調查與評估，設有專門的農環站，負責農業土壤污染防治方面的監測工作，但是此項工作是從2014年初才開始在全省普及、推廣；環保部門針對項目開展環境影響評價方面的工作較多，涉及土壤環境質量方面的評估工作極少。
其次，評估機構能力有限。當前，我國法律并沒有規定專門的土壤評估機構，土壤評估工作多由檢測機構或環保、農業系統下設的部門承擔。各地檢測機構的綜合實力不一，在技術條件、資金實力方面有差異。
土壤檢測是一項技術性較強的工作，對工作人員的職業態度、工作素質要求高。但是，據國家認監委2005年對18932家檢測機構資產性質狀況的調查，我國國有檢測機構占總數的78%左右。這些國有檢測機構活力不足，專業檢測人員流失現象嚴重。與此同時，由于缺乏政府有力的監管，民營檢測機構普遍存在重復設置的現象，極大地浪費了人力和技術資源。就政府部門自設的檢測機構而言，據筆者調查，湖南省縣區一級環保部門極少有土壤檢測資質，設備、人力配備方面普遍不足，土壤檢測業務要委托市一級進行。農業部門下設的農環站，縣區一級只有一兩個農環站有檢測資質。同時，實踐操作中，這些本屬行政系統的檢測部門，在接受委托進行檢測的過程中，難免會受到相關部門的干擾，出具的檢測結果難保真實性。
第三，評估程序不清晰。我國并沒有專門的土壤污染防治法，對土壤環境質量評估的規定只散見于其他法律中，且多是原則性規定?！锻寥拉h境質量標準》等配套性文件，也只是籠統地從技術層面對土壤環境質量評估工作進行規定。合理的土壤評估程序是土壤評估工作順利進行的保障。實踐中，土壤環境質量評估一般遵循“污染源調查—土壤環境質量現狀評估—土壤環境質量分級認定”的程序。但是，在啟動評估程序的條件、評估各方如何具體開展評估工作、在評估工作結束后是否進行跟蹤監測、如何在評估工作中落實公眾參與等方面，并沒有規定。根據已開展的土壤調查工作，我國建立了初步的土壤信息數據庫。但數據庫只公布了土壤環境質量狀況，對于調查評估的過程并未涉及，加上公眾參與機制的缺失，極容易讓人對土壤數據信息真實性產生質疑。
第四，專門性法律責任追究機制不完善。土壤環境質量評估結果是一地區土壤污染程度最直觀的反映，意義重大。土壤評估過程耗時長、花費大，如果不對評估各方的法律責任加以嚴格規定，很容易出現違法、違規干擾評估結果的行為。但是，縱觀我國現行的法律法規，對土壤環境質量評估法律責任的規定存在諸多問題。
一方面，專門性立法空缺。我國沒有專門的土壤污染防治立法，評估實踐中，倘若真出現違法行為，也只能參考《民法》、《刑法》等法律對違法者加以懲處。但是，已有的涉及土壤污染法律責任的規定，內容比較寬泛，不夠具體，對污染土壤的行為起不到很好的震懾作用。
另一方面，訴訟保護期限短。土壤污染具有隱蔽性和滯后性，短時間內土壤污染環境損害后果難以確定。相比之下，20年的訴訟保護期限過短，不利于受害人環境權益的保護，污染責任人極容易因此逃避污染責任，相關的法律責任規定起不到應有的震懾作用。
加強土壤環境質量評估的建議
針對當前土壤環境質量評估工作存在的諸多問題，筆者建議如下：
一、強化評估管理部門職能。
土壤環境質量評估是進行土壤污染防治的具體措施，涉及土壤基本生態控制線劃定、數據分析、土壤環境質量分級認定等多個環節，專業性強。筆者建議，將土壤環境質量評估歸于環境保護行政主管部門的職責范圍，其他分管部門有建議權，沒有決策權。為防止地方政府出于績效考核的壓力而對環保部門的評估結果施壓，評估結果直接報上一級環保部門審核，并報同級人民政府備案。
另外，采取政府目標考核與領導干部政績考核相結合的績效考核模式。上一級政府與下一級政府簽訂目標考核責任狀，土壤污染防治成效以當年的土壤環境質量評估結果為準，并將其作為領導干部環境治理能力的重要評判標準。在政績考核模式中，要逐步引進公眾評議模式，暢通信息對流機制，評議的信息公開內容不僅僅要在內部刊物、媒體上公布，還要暢通民意表達渠道，這樣才能真正通過績效考核提高政府的回應性。
二、提高評估機構能力。
目前，我國各地行政管理部門下設的機構同樣具有土壤檢測資質，其職權的行使直接聽命于上級機關，不利于評估工作的順利開展。評估結果直接反映一地土壤污染狀況，必須確保其真實性、科學性。因此，筆者建議，土壤環境質量評估技術層面的工作應由行政系統外的研究所、專業檢測公司等機構承擔。
三、理順評估程序。
在啟動程序階段，土壤環境質量評估的啟動程序因對象不同而有所差異。對土壤基本生態控制線內有污染可能的城鄉土壤，縣級環保部門應及時、主動進行調查評估，并按相關環保法律法規管制污染源、調查環境污染情形；對于污染場地的評估，污染場地責任人應按照有關規定，主動向有關部門提交土地利用方式變更申請材料前，向縣級環保部門提出評估申請，再由環保部門委托具有相應資質的機構開展污染場地土壤環境質量評估。前者，環保部門是自發啟動評估程序；后者，由污染場地責任人啟動評估程序。評估過程分為初步調查評估、安全評估、土壤環境質量分級認定3個階段。
在初步調查評估階段，要對所有基本生態控制線內的城鄉土壤，以及符合評估條件的污染場地進行信息資料收集和現場調研。根據《土壤環境質量標準》初步判斷土壤是否受到污染，編寫土壤環境質量初步調查報告，并報縣級環境保護行政主管部門備案，由縣級環境保護行政主管部門初審后，提交上級環保部門審核。如果土壤未受到污染，終止土壤環境質量評估程序。在這個階段,根據評估結果，土壤被分級認定為“健康土壤”和“管制土壤”兩種。
在安全評估階段，要對有污染可能的土壤進行進一步評估。通過現場采樣和分析測試，判定是否存在土壤污染或潛在污染，編寫土壤環境詳細調查報告，并報縣級環境保護行政主管部門備案。由縣級環境保護行政主管部門初審后，提交上級環保部門審核。調查結果表明土壤未受到污染的，終止土壤環境質量評估工作。
最后，應對土壤環境質量分級認定。土壤環境質量分級認定是土壤環境質量評估后的結果，在對城鄉基本生態控制線內的土壤，以及變更使用權人或使用用途的土壤進行評估后，經初步評估，對于沒有污染威脅的土壤認定為“健康土壤”，對有潛在受污染可能的土壤認定為“管制土壤”，經過進一步的調查評估，確認受污染的土壤被認定為“控制土壤”。將土壤分級認定的結果更新在全國土壤信息系統中，并以登記簿的形式在環保部門做好備案，同時以公開欄、警示標志等方式向公眾公布。
四、落實評估責任。
土壤環境質量評估是進行土壤污染治理修復和土壤環境保護的前提，地方人民政府應當對評估結果負總責，實行政治責任與法律責任結合的雙重責任制，將土壤環境質量安全納入地方政績考核。在評估過程中，由于地方績效考核壓力而濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊影響評估結果的個人，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。對單位要實行罰款。
接受委托為土壤環境質量評估提供技術服務的機構在評估工作中不負責任或者弄虛作假，致使評估文件失實的，由授予評估資質的環境保護行政主管部門降低其資質等級或者吊銷其資質證書，并處所收費用一倍以上三倍以下的罰款；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
污染者負擔原則一開始就是基于一般正義衡量的法感而形成的，亦即“誰污毀他人之物則負擔損害賠償之責”。污染場地責任人應當承擔污染場地評估和治理修復的義務，并負擔有關費用。污染場地責任人在土壤環境質量評估、治理修復過程中存在弄虛作假行為的，應當承擔法律責任。對不上報場地變更情況、不及時提請啟動土壤環境質量評估程序的污染場地責任人要處以罰款；構成犯罪的，要依法追究刑事責任。
作者單位：中共湖南省永州市零陵區區委辦公室
