2014-10-08 13:56:04
●建議采取維護環境正義和保證經濟利益并重的立法原則，水源地污染、嚴重土壤污染的治理首先考慮環境利益，而一般或不太嚴重土壤污染的治理以經濟利益主導
●應明確規定政府的責任，確立環境保護行政主管部門的主導地位。環保部門要抓住“污染”這個牛鼻子，發現污染、污染超標或危害，就依法要求責任方采取措施
●國家財政資金起引導作用，建立污染責任機制才是解決土壤修復資金來源問題的唯一出路，基金只能在責任機制的基礎上發揮其應有作用。不能過分夸大問題的特殊性
●立法應明確改革現行有行政審批性質的從業資質，以行業自律來規范土壤污染治理工作。公眾知情、參與和訴訟權益的保障也是需要建立的重要制度
十二屆全國人大常委會已將土壤環境保護列入立法規劃第一類項目，立法進程明顯加快。全國人大環資委調研組也先后緊張有序地在江蘇、山東、遼寧、湖北、湖南和河南等地開展土壤污染防治和立法調研。
環境保護部不久前召開土壤修復企業座談會，專門聽取了土壤修復企業關于土壤環境保護法律起草工作，特別是土壤修復相關制度設計的建議。在民主立法、開門立法的理念逐漸成社會共識的背景下，社會各界都有更多可能和更大義務為土壤立法建言獻策。筆者試著從土壤修復的角度，對立法提幾點想法。
應側重于治理，建議采取維護環境正義和保證經濟利益并重的立法原則
我國已有大氣、水和固體廢物等單項法的防治措施，但并未遏止土壤污染的不斷產生，這并不是我國獨有的現象。經歷過嚴重土壤污染的發達國家都是在其他單項法對土壤污染防治作用甚微的情況下，出臺嚴厲的土壤污染防治法來應對危機。
土壤是90%污染物的最終受體，土壤環境保護法側重于治理，就能夠從根本上防止污染，體現國家發展方式的轉變，讓潛在污染者“不想污染、不能污染、不敢污染”。
應該看到，工業化和城市化仍在繼續的這一國情，使得我國不能照抄照搬發達國家的經驗。要用經濟發展的眼光看待土壤環境保護，土壤開發利用同保護改善的有機結合非常重要。
因此，建議采取維護環境正義和保證經濟利益并重的立法原則，水源地污染、嚴重土壤污染的治理首先考慮環境利益，而一般或不太嚴重土壤污染的治理以經濟利益主導。這樣，既體現法律的環境公平理念，又不會對經濟發展產生較大影響。
不同于水和空氣經常作為生產生活的原材料或輔助材料，土壤作為整體更多時候是為生產和生活活動提供空間和載體。由于經濟活動和城鎮化帶來的土壤污染造成了嚴重的健康、環境和經濟問題，工業、礦業、商業和農業活動的污染排放，以及廢物處理處置、泄漏事故是形成土壤污染的原因。
作為自然環境的一部分，土壤與水體、大氣等流動性強的環境介質發生物質交換，能夠吸收積累污染物，也能夠釋放污染物致使污染轉移和擴大。土壤污染具有形成、危害和治理的3個長期性。因此，“防治土壤污染，保護人體健康和生態環境”應當成為土壤環境保護立法的主要目的。
基于當前的土壤污染形勢，法律應盡早出臺。盡管列入立法規劃第一類項目，但是如果立法時間拖得太長，屆時的法律或會面臨出現較大變化而更加復雜的土壤污染狀況。
應明確規定政府的責任和適用范圍，確立“污染者擔責，污染責任者付費”原則
除農業用地、建設用地和商住用地之外，各類陸地水體的底泥、灘涂以及濕地若受到污染，都可能導致地表和地下水水體污染，危害人體健康和生態環境，也應該被納入土壤環境保護法的適用范圍。
此外，還應該對污染預防和治理都相對薄弱的農村土壤，特別是耕地做出更詳細的規定，彌補各單項法在這方面的缺失。在落后和貧窮地區，嚴重的土壤、地下水污染對人體健康和生態環境的危害更大，立法應體現合理的公平性。
土壤立法應明確規定政府的責任，確立環境保護行政主管部門的主導地位。部門協調協作固然重要，但是環保部門要抓住“污染”這個牛鼻子，管理的對象不是土地或土壤本身而是其中的污染，發現污染、污染超標或危害，就依法要求責任方采取措施。
土地流轉和耕地種植都不應該是環保部門關心的事，同樣要避免出現“工業和信息化部門負責工業場地土壤污染預防和整治的管理，農業部門負責農田土壤污染的預防和整治管理”這樣籠統的描述，這里的“管理”和環保部門“對污染的監管”是不同的。這樣，部門之間的權力和義務范疇之爭就容易解決。
在土壤污染的治理和修復方面，土壤立法應明確“污染者擔責”和“污染責任者付費”的原則，建立土壤污染責任體系，鼓勵污染責任方的自愿修復。
在可操作性的技術層面，土壤立法應包括污染責任方的確定、污染損害程度的鑒定、責任及費用的分攤、損害的賠償、治理修復費用的追回、土壤污染責任保險、土壤地下水污染責任導致負債或是負債的可能性的披露等核心內容。
國家財政資金起引導作用，建立污染責任機制才是解決土壤修復資金來源問題的唯一出路，基金只能在責任機制的基礎上發揮其應有作用。不能過分夸大問題的特殊性，比如在解放前形成的土壤污染畢竟是極少數，以此來否定責任機制的可行性是不可取的。
要對土壤調查、監測、評估和規劃等各項制度的建立做出具體規定，應體現對產業技術的支持
我國開展的全國土壤污染狀況調查，宏觀反映了我國土壤污染的總體情況和變化趨勢。由于土壤同大氣和水的差異性，并受限于調查方法和資金，宏觀調查不能充分反映土壤污染的復雜性和更具體的情況，對土壤環境治理和修復的指導作用不足。
面對土壤污染嚴重的現實，土壤環境保護法對調查制度的設計應以能有效服務土壤治理修復為原則，根據地理區域、土地類型、使用情況等條件，對調查區域、調查時機、調查尺度、調查方法等進行改進。
土壤環境保護法需要明確由國家確定容易和可能發生土壤污染的區域，建立定期以及用途變更等調查機制，為把握污染情況、劃清污染責任打好基礎，并以此建立污染土地檔案。
土壤立法應明確制定和完善適應各土地利用類型的、分級的土壤環境質量標準。同時，應考慮到少數地區部分土壤污染物背景值問題，以解決普遍性和特殊性的矛盾。
土壤作為生態系統中各種生命和非生命活動的載體，土壤污染是對生態環境資源的嚴重破壞。在“保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力”的全新發展理念的指導下，土壤環境保護法應該將自然資源、生態功能、生物多樣性等損害評估和人體健康風險評估一起作為評估內容，更全面客觀地反映土壤污染對人類和生態環境的危害。
我國用30年走過發達國家上百年的發展之路。相比之下，社會和個人的環境意識特別是土壤、地下水保護意識亟需加強。建立修復制度將有助于加速這一進程，從而更好地預防污染。
土壤修復面臨的資金、標準、技術能力短缺等現狀，其根源有些是制度性問題，有些是技術性問題。土壤立法需要明確規劃的重要性，建立污染監測、發現報告和修復制度。
以規劃為指導，通過例行監測掌握土壤污染的情況和變化，發現有危害的土壤污染就必須立即采取措施予以治理修復。明確啟動修復的機制和修復程序。同時，規定土壤、地下水污染應急的上報途徑、程序、處理措施。
在新常態下，遵循政府對環境保護負責、市場對資源配置起決定作用和公民積極參與相結合的原則，立法應明確改革現行有行政審批性質的從業資質，以行業自律來規范土壤污染治理工作。公眾知情、參與和訴訟權益的保障也是需要建立的重要制度。
土壤修復技術進步和產業發展是土壤環境保護成敗的關鍵之一。土壤立法要體現對產業技術的支持，除財政、稅收和金融支持外，還應強化行業組織的作用，建立包括研發、評估和認證在內的技術體系，推進土壤修復技術創新。
總之，面對土壤立法的關鍵歷史時期，需要以更大的勇氣、更廣的視野尋求制度、管理和模式創新，充分調動社會和市場的力量，使得國人賴以生存的土地在法治保障的軌道上得到關注、修復和保護。
?。ㄗ髡邽橹袊h境修復產業聯盟秘書長)
