10月8日，為期一個月的《大氣污染防治法（修訂草案）》征求意見結束。當日，北京發布下半年首個空氣重污染黃色預警，9日升級為橙色預警，空氣質量達到六級嚴重污染。

　　此后一連3天，京津冀及周邊地區持續重度污染，空氣混濁至“伸手不見五指”。

　　晴好不過三兩天，根據天氣預報，10月17日、18日霧霾天氣又將卷土重來。

　　持續的霧霾再次引發人們對修改《大氣污染防治法》（下稱“大氣法”）的關注。“我們需要的是一部解決問題的法律，而不是一部一堆原則概念堆積、華而不實的法律。”在上述征求意見“關門”之際，國家發改委一位官員對《第一財經日報》記者說。

　　“《大氣污染防治法》需要大修大改，不是小修小改，而目前僅僅是中修中改。”全國工商聯環境商會秘書長駱建華表示，中國需要一部中國版本的《清潔空氣法》，而目前修改稿不能滿足治理大氣污染尤其是治理霧霾的需要，離現實愿望相去甚遠。

　　現行大氣法環保問責制未落實

　　1987年，我國制定了《大氣污染防治法》，1995年和2000年兩次修訂。然而，現行法律著重規范了企事業單位的污染防治義務，對各級政府及其相關部門職責、義務的規定較為原則性，尤其是缺乏對各級政府及其部門的目標考核和責任追究要求，使大氣環境目標責任難以真正落實。

　　在過去十多年間，我國在污染物總量控制、節能減排、產業結構調整等方面進展明顯。數據顯示，2013年，90.6%的地級及以上城市空氣中二氧化硫濃度達到空氣質量二級標準，酸雨區占國土面積的比例由2000年的30%下降到目前的10.6%。

　　但近年來日漸突出的京津冀大氣污染問題在現行大氣法中沒有相應規定。

　　起草組有關負責人介紹，去年以來，京津冀、長三角、珠三角分別建立了區域大氣污染防治協作機制，在目標措施制定、重污染天氣共同應對等方面開展了有益的嘗試，但現行大氣法只提到城市空氣污染的防治，未涉及如何解決區域性大氣污染問題，導致行政轄區“各自為戰”，難以形成治污合力。

　　此外，相關職能部門的管理交叉問題嚴重。環保部對目前大氣污染防治工作進行梳理后發現，在初步總結出的127項管理職能中，現行大氣法中僅規定了其中的52項，明確了管理部門的有32項，環保部門行使監管權的僅有17項。在揚塵、惡臭、無組織排放等的監督管理工作中，監管部門不明確或職能不清等問題突出。

　　現行大氣法還存在管控的大氣污染因子單一、排污許可證制度不完善、缺少對重污染天氣的應對要求、涉氣違法問題調查與取證難、對環境違法沒有震懾性等問題，已經不能適應當前嚴峻的大氣污染防治形勢需要。

　　《大氣污染防治法（修訂草案）》起草組有關負責人介紹，“現行大氣法框架下，仍存在環保問責制不落實、激勵約束機制不健全等問題。”

　　“立法也要站在宏觀綜合的角度，從調整國家產業結構、能源結構、交通發展戰略等角度著眼，而不是僅僅增強環保部門執法監督的權力。”駱建華說。

　　駱建華認為，新形勢下，大氣法新法更應把近年來行之有效的經濟手段、市場機制加以肯定和固化，如脫硫脫硝電價政策，開征二氧化硫、氮氧化物稅、第三方治理等。

　　修訂案“遺漏”重要內容

　　《大氣污染防治法（修訂草案）》起草組有關負責人介紹，修訂草案由環保部起草，報請國務院審議。“征求意見稿立足于我國當前大氣污染防治的實際情況和經濟技術條件，以新修訂的環境保護法為依據。”這位負責人說。

　　不過，多家民間組織在對比了征求意見稿和新環保法之后，發現征求意見稿“遺漏”了不少重要內容。

　　“與新《環保法》相比，征求意見稿在篇章體例中缺少‘信息公開與公眾參與’一章內容。”環保組織自然之友公眾參與團隊協調人葛楓稱仔細研讀了上述兩部法案，并對主要內容進行了梳理和對比，認為有關“公民、法人和其他組織依法享有獲取與大氣污染相關的環境信息、參與和監督大氣環境保護的權利”，“各級人民政府大氣環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利”等內容缺失。

　　此外，在《大氣法》征求意見稿中，有關“大氣污染重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督”的內容也沒有。

　　“我們正在推動國家重點控制污染源自行監測信息省級公開平臺的完善。”葛楓說，建議《大氣法》應與新《環保法》保持一致，規定重點排污企業有向社會公開實時排放信息、接受社會監督的義務。

　　葛楓介紹，在征求環境法、環境管理、環境健康及大氣污染等相關領域的專家的意見并討論研究后，自然之友形成了針對《大氣法》的修法意見，并于9月30日快遞給國務院法制辦。

　　“整體來看，《大氣法》修訂草案還需引入市場機制、加強社會的參與和監督；完善相關法律責任，特別是在社會的參與和監督方面的規定還很薄弱，具體來說，就是公眾環境知情權、參與權和監督權的內容還很不完善。”葛楓說。

　　能源基金會、中國清潔空氣聯盟提交給國務院法治辦的有關《大氣污染防治法》修訂建議也認為，新法應建立空氣質量標準更新的長效機制、大氣污染物排放標準不斷更新的機制、強化區域大氣污染聯防聯控機制、鼓勵地方實施更加嚴格的移動源排放標準的機制、建立機動車環保性能監督檢查和不達標召回機制，同時全面加強空氣質量達標管理制度，加大違法處罰力度，解決違法成本低守法成本高的問題，加強國務院環境保護行政主管部門對油品質量標準制定和實施的管理。

　　上述兩家機構在修訂建議中表示，英國、美國等國家經過倫敦煙霧事件、洛杉磯煙霧事件之后都是通過立法手段，制定《清潔空氣法案》，建立不斷減少空氣污染的法律機制，并嚴格執法，最終大幅度改善了空氣質量。

　　“我國的《大氣法》是大氣污染防治領域基礎性法律。”能源基金會有關專家對記者表示，首要的是保證空氣質量標準能不斷得到更新。

　　2012年2月，我國發布了新的空氣質量標準，但這一標準還僅是世界衛生組織（WHO）推薦的空氣質量標準第一階段過渡值，離世界衛生組織劃定的空氣質量標準指導值還有很大距離。

　　新標準能夠在未來一段時間內滿足空氣質量管理的要求，但從長遠的保護公眾健康和環境來考慮，還需要進行修訂。

　　中國清潔空氣聯盟有關專家介紹，雖然火電、鋼鐵、水泥等行業最近兩年剛制定相對比較嚴格的國家排放標準，但是水泥排放標準的更新間隔了9年，工業鍋爐間隔了13年，工業大氣污染物綜合排放標準已有18年未更新。而在這段時期內，工業生產以及排放控制技術都有了較大的變化。因此，需要建立一個大氣污染物排放標準動態更新的機制。

　　最大障礙來自地方干擾

　　上述多家機構看來，“最大的障礙還是來自地方”。

　　“就拿習近平總書記最近批示的騰格里沙漠受污染問題來說，我們一年前就給當地政府提了建議。但遭到當地政府部門的反感，他們甚至想把我們趕走。”一位不愿透露姓名的環保機構工作人員對本報記者說。

　　“我曾經在北京市安監局當副局長，晚上帶隊執法，有一個企業出現違法作業的情況，因為我們沒有查封扣押權，沒有對它進行處罰。”國務院發展研究中心資源與環境政策所副所長常紀文對自己的執法經歷記憶猶新。

　　他說，“第二次違法的時候北京電視臺把它拍下來，在北京新聞里放了，第三次抓住的時候這家企業負責人不但不感到羞愧，還對我們表示‘感謝’，說你讓我們上了電視，我們出名了。”

　　“現行環保法律的處罰規定，顯然‘便宜’了環境違法企業。”環保部規劃財務司司長趙華林說，即便是沱江、松花江等特大水污染事故，最后按照水污染防治法規定的罰款上限，也只不過罰了100萬元。

　　“中國的法制建設還不很完善，尤其在一些經濟落后的基層地區，行政干預還很嚴重，一些污染大戶往往同時也是利稅大戶，受到地方一些領導的特別關愛。”美國環保協會中國項目主任張建宇對記者說。

　　能源基金會有關專家也對記者表示，現行的《大氣法》第十七條規定：“未達到大氣環境質量標準的大氣污染防治重點城市，應當按照國務院或者國務院環境保護行政主管部門規定的期限，達到大氣環境質量標準。該城市人民政府應當制定限期達標規劃，并可以根據國務院的授權或者規定，采取更加嚴格的措施，按期實現達標規劃。”

　　“然而這一法律要求并沒有得到有效落實。”這位專家稱，《大氣法》修訂應強化達標管理的規定，并要求非達標區須采取更嚴格的政策和措施（包括更嚴格的排放標準，更嚴格的污染物總量控制目標，總量控制涵蓋更多的污染物，新建項目要求污染物排放等量替代或倍量替代等），同時明確相關政府部門的責任，確保配備足夠的資源，確保達標規劃能夠實施。

　　自然之友在提交給國務院法制辦的建議中也提出，為保護大氣環境，應鼓勵地方制定嚴于國家的排放標準，“地方標準如果嚴于國家標準，建議不用報國務院批準，備案即可。”

　　而對于標準提高問題，環保企業界人士有不同的看法。龍源環保原總經理孟照杰認為，國家排放標準不宜提高得太快，應有時效性和底線。

　　中國環境科學學會環境法學分會會長、中國政法大學教授王燦發認為，有了法固然重要，但更應嚴格執法。只有讓不達標排放者付出代價，企業才會去治污，碧水藍天才有希望。