中國經濟導報記者|齊添
環保產業新模式
所謂環境污染第三方治理，是通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，來提高污染治理的產業化、專業化程度。
繼十八屆三中全會明確提出要推行環境污染第三方治理后，國務院發布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，提出推動環境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產業化、專業化程度。
“第三方治理是將專業化環境治理企業以市場化方式引入環境污染治理領域，可以使污染治理相對集中、減少環境治理設施的重復投資、降低治理成本、提升治理水平。”全國工商聯環境商會會長文一波如是說。
文一波還指出，據統計，目前，工業污染已占污染總量70%以上，成為我國環境污染的主要根源。究其原因，主要是我國工業污染治理依然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業自行解決治理問題，難以從宏觀和長遠的角度建立有利于環境保護的自我約束機制。為此，十八屆三中全會明確提出要“推行環境污染第三方治理”，從根本上將工業污染治理思路轉變為“污染者付費、第三方治理”。“第三方治理是將專業化環境治理企業以市場化方式引入環境污染治理領域，可以使污染治理相對集中、減少環境治理設施的重復投資、降低治理成本、提升治理水平，同時權責明晰，便于環保部門監管。”
第三方治污推廣還有問題
每年全國兩會前夕，全國工商聯環境商會的企業家們提交的團體提案都會如期發布。他們在近日舉辦的全國工商聯環境商會組織的環保企業家媒體見面會上發布的提案中，對第三方治理以及推動PPP模式等方面都有所提及。
由此可見，我國在推行第三方治污模式的路上正昂首闊步地前進著。但是，由于排污企業環保投入不足、第三方和排污主體責任明晰難、委托治理稅費征收增加了全社會污染治理成本等原因，環境污染第三方治理的推廣還存在困難。
排污與治污企業要共同成長
環境商會在提案中指出，排污企業環保投入不足，沒有主動達標排放的意愿。法規和經濟杠桿是環境成本內部化的兩個重要工具，但在當前地方環保部門環境執法不嚴的大背景下，企業逐利本性使得環保設施建設和運行支出有限。
對此問題，提案建議，要利用經濟手段嚴格環境監管。在推進總量控制前提下的排污權交易等制度的建立，使企業的運營成本控制與環境治理、環境懲罰成本聯動，通過經濟杠桿拉動企業積極開展污染物減排。嚴格落實新環保法的相關環境執法要求，政府主管部門完善監測監管制度以強化企業污染排放監管，將環保信息持續納入全國金融行業征信系統。
除此之外，環境商會在提案中還指出，隨著《關于廢止（環境污染治理設施運營資質許可管理辦法）的決定》實施，從行政審批角度降低了污染治理專業企業進入相關業務領域的門檻。但是我國環境服務業整體處于快速發展時期，中小型環境服務運營商的技術及環境管理水平參差不齊，部分企業以降低環境治理標準為代價，刻意壓低環境服務價格以搶占市場，污染企業選取委托合作方時缺乏有效的判斷依據，低質低價中標屢見不鮮,擾亂和破壞了行業秩序，不利于國內環境服務市場的健康發展。
所以，環境商會在提案中建議，應完善第三方治理主體的社會評價體系，發揮行業協會、社會組織等平臺的作用，逐步在行業內建立基于項目業績的信用評價體系，包括行業“黑名單”及“推薦名單”的誠信體系等，形成全國第三方服務企業數據庫。
權責劃分要明確
業內人士表示，環境污染第三方治理還缺少法律依據支持，對于排污企業和第三方治理企業，誰來承擔法律責任問題還沒有明確規定。“排污企業認為既然已經將污染交由第三方治理，如果排污不達標，則應由第三方治理企業承擔相關責任；地方環保局認為依法應該對排污企業追責，但又不能放棄對第三方治理企業的監管，以防發生環境污染事故。”湖南省懷化市環保局副局長黎群說。
黎群認為，“對于排污企業來說，一旦將環境污染治理交由第三方環保公司來治理，則相當于給對方留了‘后門’，一旦第三方治污企業不按合同履行義務，排污企業將面臨極大的風險。如果排污不達標，將面臨罰款；還會影響正常生產，造成經濟損失；一旦造成重大環境污染事故，還可能承擔刑事責任。目前對于第三方治污企業還缺少相應的約束措施，這是許多排污企業不愿意選擇第三方進行環境治理的重要原因之一。”
博天環境集團股份有限公司(以下簡稱“博天環境”)董事長趙笠鈞表示，違法主體責任難明晰也是企業被困擾的另一個問題。“以前企業自己治理，如果出現不達標，責任追究是明確的，現在推行第三方治理，如果出現違法，是治理企業的責任還是排污企業的責任?如果企業通過這種方式就完全免責了，那么他們很可能會用其他假的第三方治理來規避法律責任。”他希望在法律定義上明確，排污企業不能完全免責，對承擔污染治理的第三方也應該嚴格執法。
第三方治污與PPP兩者需做好銜接
2015年1月14日，國務院辦公廳發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》（下稱《意見》），要求在環境公用設施、工業園區等重點領域推動建立第三方治理的治污新機制，并提出到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。
《意見》指出環境污染第三方治理的重點領域是環境公共設施、工業園區等，對于環境公共設施(城市污水、垃圾處理設施)采取特許經營、委托運營等方式，對工業園區等工業集聚區引入“環境診斷、生態設計、清潔生產審核和技術改造”等全過程的環境服務，電力、鋼鐵等行業和中小企業鼓勵采用環境績效合同服務等方式，責令限制生產、停產整治且拒不自行治理企業強制要求委托環境服務公司進行污染治理。由此可見，環境污染治理領域界定范圍不僅較為寬泛，而且涵蓋了部分政府和社會資本合作PPP領域。因此，在中央與地方政府出臺相關法規政策文件、推進試點工作中，需要兼顧環境污染第三方治理模式與PPP模式的關系，避免前后矛盾，做好二者的銜接工作。
針對概念不清的問題，濟邦咨詢公司董事總經理張燎給中國經濟導報記者舉了個例子，比如城市污水處理，在2004年，原建設部發布的《市政公用事業特許經營管理辦法》就已經明確了屬于特許經營管理范疇。而在2014年12月財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、國家發展改革委發布的《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》以及《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》都明確將城市污水處理納入PPP范疇。而在國務院此番發布的《意見》中又將城市污水處理歸入了第三方治理中的環境公用設施范疇。
“定義的模糊首先是概念混淆。現在很多地方政府本來就對特許經營和PPP還沒有吃透，再加上個第三方治理，對他們來說，多了個新名詞，更是吃不準。”張燎如是說。
“各部委在發布文件時，都會有各自的話語和概念體系，在管理流程以及相應的推進激勵措施上也會有區別。地方實施一個項目，需要適應相應部委的話語體系，按照相應流程完成整個過程。現在同樣一個項目有了多套話語體系，這讓地方政府在實施項目時更加無所適從。”張燎解釋。
期盼企業所得稅政策落地
在財稅支持方面，國務院提出對符合條件的第三方治理項目給予中央資金支持，有條件的地區也要對第三方治理項目投資和運營給予補貼或獎勵。積極探索以市場化的基金運作等方式引導社會資本投入，健全多元化投入機制。研究明確第三方治理稅收優惠政策。
其實，在2013年，全國政協委員、財政部財政科學研究所所長賈康就在《關于進一步完善環保企業稅收優惠政策的提案》中，向財政部和國家稅務總局提出建議，環保企業所得稅減按15%的稅率征收，同時免征污水處理、垃圾處理等污染治理企業的生產經營性用房及所占土地的房產稅和城鎮土地使用稅。
賈康認為，目前企業所得稅的優惠政策門檻偏高，同時房產和土地使用稅增加了環保企業的負擔。
所得稅是我國環保企業的主要稅種，稅率為25%，優惠政策主要為“三免三減半”（符合標準的企業所獲經營收入的第一年至第三年可免交企業所得稅，第四年至第六年減半征收），這對于投資回報相對較低、回報期限較長的環保產業來說，作用并不明顯。盡管《中華人民共和國企業所得稅法》有對國家需要重點扶持的高新技術企業采取15%的企業所得稅稅率的規定，但環保企業大部分屬于中小企業，只有少數可以獲得高新技術企業資格，絕大部分企業可望而不可及。
隨著市政公用事業改革不斷推進，許多城市污水垃圾處理設施的運營主體由事業單位改為企業，治污設施的生產經營性用房及所占土地需要額外繳納房產稅和土地使用稅，增加了環保企業負擔，提高了治污成本，不利于民間資本的進入。
而在今年環境商會的提案中仍建議實施第三方治理企業優惠稅收政策。“盡快制定第三方環境服務公司或項目的認定及財務核算辦法。針對第三方委托治理項目收入，增值稅實行即征即退政策，所得稅減按15%征收。對于環境治理設施項目，免征房產稅和土地使用稅。”
已經從事水業務20年的趙笠鈞對此深有體會。他表示，博天環境專注工業水處理第三方治理很多年，從政策層面來說，以前排污企業如果不交給第三方治理，污染處理設施建設運營費用可計入企業生產成本，不存在納稅的問題，“但是委托給第三方環境服務公司后，環境服務公司不能扣減成本同時又附加了營業稅、所得稅等稅收問題，這樣做客觀上降低了環境服務行業微薄的利潤空間。”
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