●修訂《大氣污染防治法》的工作應該做好，使之成為史上最嚴《環境保護法》的細化、深化和超越。
●這次修改《大氣污染防治法》，既要體現修改的必要性和針對性，又要體現環境保護的時代性和特色性，才能實現十八屆三中全會提出的“用制度保護生態環境”目的。
去年 9月，國務院法制辦公室公布了《大氣污染防治法》修訂草案征求意見稿，向全社會公開征求修改意見。如何與《環境保護法》相銜接，并體現當下環境保護的時代性和特色性，這次《大氣污染防治法》的修改中，有一些問題值得我們予以重視。
防治策略的規定應作調整
《大氣污染防治法》(修訂草案)的防治策略(修訂草案第2條)存在如下兩個方面的問題，需要解決。
一是有必要明確提出“多規合一”。
草案中“應當堅持規劃先行”，可改為“應當堅持空間管控、多規合一，堅持規劃先行”，強調國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地開發利用規劃和環境保護規劃合一，形成一張藍圖，把環境因素作為區域開發和利用的約束性因素。
多個規劃如果不強制性合一或者相互融合，把環境要求揉到其他規劃之中，環境保護規劃永遠是橡皮圖章，環境保護工作永遠被動。習總書記在2013年12月在中央城鎮化工作會議上發表重要講話時也強調“多規合一”，一張藍圖干到底。本修訂草案第66條規定的“編制可能對國家大氣污染防治重點區域的大氣環境造成嚴重污染的有關工業園區、開發區、區域產業和發展等規劃，規劃編制機關應當與重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府或者有關部門會商，會商意見及其采納情況作為該規劃環境影響評價文件審查以及規劃審批的重要依據”，也強調了多規合一和規劃環境影響評估，但是不明確，有必要明確提出“多規合一”。
二是建議圍繞空氣質量目標管理和實際大氣環境容量、實時排放流量控制相結合的模式開展管制。
總量控制指標的分配按年分配，沒有考慮大氣環境的實時質量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量。為此，可以考慮建立動態的、細化符合大氣環境實時管理的排污許可證管理制度。為此，建議在修訂草案第2條“推行區域大氣污染聯合防治”之后加上“采取空氣質量目標管理和實際大氣環境容量、實時排放流量控制相結合的方式”。
“行動計劃”的地位要予以明確
本修訂草案第3條專門規定了規劃制度， 第62規定：“國務院環境保護主管部門會同國務院有關部門、國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府，根據重點區域經濟社會發展和大氣環境承載能力，制定重點區域大氣污染聯合防治行動計劃”，提到了行動計劃。
目前，針對大氣污染防治國務院制定了“大氣污染防治行動計劃”，針對水污染防治國務院制定了“水污染防治行動計劃”。關于行動計劃的性質以及行動計劃與法律、規劃的關系，學界的爭議目前很大，國內環境規劃界于2015年4月就曾在微信群中進行激烈的爭論。如果說行動計劃屬于規劃，它們卻有考核和追責的規定，又不像規劃；如果說是行政法規性文件，而它們又主要是工作部署。而且這些行動計劃與現行環境保護規劃和大氣、水等領域的專項規劃又有重復和沖突的地方。
因此，急需在《大氣污染防治法》里把它們的關系理順。否則，《大氣污染防治法》的部分條款在實施中可能被架空。
監管體制的補充和創新
在我國，環境保護堅持政府主導和政府負責，因此建立科學、有效的監管體制是環境保護措施得以實施、環境保護目標得以實現的重要保證?！洞髿馕廴痉乐畏ā?修訂草案)的監管體制(修訂草案第5條)存在如下四個方面的問題，需要解決。
一是大氣污染防治措施，應當包括大氣污染與人體健康的關系監測、研究，包括環境基準的研究和制定，包括疾病的診治等，這些都和衛生部門有關系，而修訂草案中沒有明確規定，建議把衛生部門的職責補上。
二是增加地方政府規定部門職責及其考核的內容。“水十條”在每個工作任務的后面，都加了一個括號，規定哪個部門負責，哪個部門參與，這樣為考核和追責奠定了職責基礎?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻啿莅傅?條管理體制可以借鑒此經驗，規定“地方人民政府應當結合法律法規的要求和國務院、地方上級人民政府大氣污染防治的工作部署，修訂‘三定’方案，規定牽頭部門和參與部門，細化各自的職責和考核指標”。
三是規定經濟綜合主管部門的職責。宏觀調控對解決目前的區域性大氣污染至關重要，所以既應考慮污染具體監管的體制建設，還應考慮宏觀調控的體制建設，如產業結構、產業布局方面的職責，由誰行使？事實上，行使監管職責的部門有三類：一類是行政綜合協調的環境保護部門；一類是直接監管污染防治的各部門；還有一類是行使宏觀調控職責的經濟綜合主管部門。所以，有必要補上。
四是環境監測數據。無論是環境質量監測數據還是污染源排放數據，以前都存在不同程度的造假現象。為保證監測數據的準確、可靠和可比性，建議由國家投資建設獨立的不屬于環境保護部門的國家環境質量監測網絡，并統一發布全國大氣環境質量狀況信息。
聯防聯控制度的法律創新
區域大氣污染問題的解決需要聯合防治。如何細化聯合防治的體制制度和機制、區分各自的責任、開展區域監督，在中國缺乏經驗，需要認真思考。在重點區域大氣污染聯合防治(修訂草案第五章)的體制制度和機制方面，《大氣污染防治法》(修訂草案)存在如下三個方面的問題，需要按照促進區域協同發展的要求，予以解決：
一是源解析是弄清各區域污染底數、分清區域污染責任的基礎性工作。沒有源解析，談區域大氣污染聯合防治，是不公平和科學的。為此應把這項工作納入地方政府的重要基礎工作，要求摸清各區域內的總體排放底數和各區域的排放底數，分清各區域的減排義務，以明確各區域的減排責任，強化各區域的行政監管和區域生態補償責任。
二是跨區域的大氣污染防治體制和機制規定不足，建議增加以下內容：“跨區域的大氣污染防治工作，由共同的上級人民政府統一指導、協調和監督，必要時建立區域大氣環境保護機構，統籌協調區域內大氣污染防治工作。”在此基礎上，在重點區域大氣污染防治的章節之中，規定區域內既發揮各自靈活性又保護區域內整體大氣環境質量的統一規劃行政體制、統一環境保護共治的體制、協調執法的體制、統一舉報的體制、統一的監測網絡組織體制、統一應急的體制和機制、統一的污染物排放總量分配體制、統一的排污權交易體制、統一的大氣污染治理市場化體制。
三是國務院環境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、區域執法、交叉執法。建議增加社會代表性人士(如人大代表、政協委員等)以監督者的省份參與這些執法活動，效果會好一些。
法律制度和機制的細化創新
中國的環境保護法律目前存在一個共同的問題，即規定總體過于原則，給執法部門以很大的自由裁量權。在反腐的影響下，很多部門目前不愿意多干活，不愿意再享受以前那樣的自由裁量權。因此《大氣污染防治法》的修改應當借此東風，改變立法模式，能夠細化的細化，能夠制約的制約，能創新的創新，不用再遵循以前實施法律一般借助條例的慣例。
在《大氣污染防治法》(修訂草案)一審時，一些專家和全國人大常委會委員認為，《大氣污染防治法》的修訂草案是《環境保護法》的簡單重復和簡單細化，沒有新意。《環境保護法》規定的一些基本制度和機制，應結合大氣污染防治的特殊性，予以細化和創新。
具體而言，《大氣污染防治法》的修訂應解決以下問題：大氣污染排放的總量控制制度和水污染物排放的質量控制有什么區別？大氣污染物排放許可證管理與水污染物排放許可證管理有什么區別？大氣環境保護產業政策與水環境保護的產業發展政策有哪些差別？大氣污染第三方治理政策與水污染第三方治理政策有什么區別？大氣污染排污費收費標準與水污染排污費收費標準有什么區別？大氣污染排污權交易制度與水污染排污權交易制度有什么區別？大氣污染應急制度與水污染應急制度有什么區別？大氣污染違法排放處罰措施與水污染違法排放的處罰措施有什么區別？
法律救濟的創新
在環境侵權法律責任方面，應當有生態損失的賠償。
《環境保護法》為了促進立法銜接，在第64條規定：“因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《中華人民共和國侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。”而《侵權責任法》只規定了人身和財產損失，沒有規定生態損失的賠償。因此，立法沒有銜接好，出現了漏洞。關于生態損失的賠償，2015年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》做了創新性規定，予以了認可。為此，本次修改《大氣污染污染防治法》應當解決這一問題。
在環境民事公益訴訟的訴訟請求方面，《環境保護法》第58條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟”，并沒有明確提起的訴訟是行為限制、禁止之訴還是損害賠償之訴，或者二者兼有。2015年《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定可以提起損害賠償之訴。這一明確或者創新需要得到《大氣污染防治法》修訂的認可。
在環境民事公益訴訟的知情權保障方面，立法也存在互相不貫通的問題。一些社會組織為了提起環境公益訴訟，向有關地方人民政府申請政府信息公開和企業環境信息公開，而被以“申請者與所申請公開的環境信息沒有直接利害關系”為由予以拒絕。本次修改《大氣污染防治法》，應當放寬《信息公開條例》的信息公開條件。
另外，現行環境法律法規規定的行政法律責任大都是報應性的，缺乏教育性的。對環境違法單位，可以借鑒日本和我國臺灣地區的作法，嘗試設置強制環境違法者接受環境法制教育的法律責任。為了使環境違法者認真學習環境法制，授權環境保護部制定《違法單位和個人學習環境法制課程規劃》，規定課程的設置、學習時間和順序等。
如能解決上述問題，修訂后的《大氣污染防治法》，可以說是史上最嚴《環境保護法》的細化、深化和超越，既體現立法修改的必要性和針對性，又體現立法規定的時代性和特色性，實現十八屆三中全會提出的“用制度保護生態環境”目的。
(作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長)
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