北京、上海等經濟發達地區任務難完成，但一些地方如昆明的日垃圾處理量甚至已超量，面臨無垃圾可燒的危機。
除了鄰避效應帶來的信任危機，經濟發達地區垃圾焚燒行業的發展更受制于地方保護主義。
“十三五”是垃圾焚燒項目最后的五年集中建設期，中央政府的投資強度可能會有所下降。
國家任務完成了嗎
無論辦公或是外出考察，郭云高都會帶著一份巨大比例尺的中國地圖，包括接受南方周末記者采訪時。郭云高是中國循環經濟協會發電分會秘書長。
地圖標注著郭云高所能搜集到的所有垃圾焚燒項目，每個項目用一個小紅點表示。這些點加起來共有207個，多分布在東部區域和大城市周圍。
將所有207個建成垃圾焚燒項目的日處理規模加到一起，截至2015年8月，共有約20.2萬噸/日。而根據《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》的目標，全國城鎮生活垃圾處理設施采用焚燒技術的規模將達到30.7萬噸/日。
“如果‘十二五’規劃30.7萬噸的目標是指建成量，則意味著截至目前，距離‘十二五’結束還有四個月，只完成了目標的三分之二。完成‘十二五’規劃基本無望。”包括郭云高在內的多位專家向南方周末記者表示。按郭的統計，就算是再加上在建的垃圾焚燒處理廠日處理規模，也只有23.8萬噸/日。
“按照目前的建設情況，現在行業應該進行反思。目標為什么沒完成。尋找原因，同時為接下來的‘十三五’規劃提供解決方法。”郭云高說。
亦有業內人士不認可“十二五”目標難以完成的說法。不贊同的原因有多種。
上海環境衛生工程設計院院長張益認為，上述30.7萬噸/日垃圾焚燒處理能力的目標，應既包含了建成項目，也包括在建的項目。根據張益了解的情況，二者的數值與郭云高的統計數據不同，加起來已超過30.7萬噸/日。
住建部環境衛生工程技術研究中心主任徐文龍及其團隊也就垃圾焚燒處理項目正在進行搜集和統計。根據徐文龍初步統計的結果，截至2015年4月，全國垃圾焚燒廠建成投產規模約為22萬噸/日，在建約11.9萬噸/日。二者合計超過“十二五”垃圾焚燒項目目標規模。
“30.7萬噸只是根據各省報上來的擬建項目數據總和。‘十二五’規劃還有一個目標：到2015年，全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力達到無害化處理總能力的35%以上。如果按30.7萬噸的每日處理量來計算，則全國共計將有超過1.1億噸的年垃圾焚燒處理量，遠遠超出35%的目標。因而30.7萬噸的量可以說相當高。”中國城市建設研究院總工徐海云表示。
以上兩份數據為研究院所及行業協會的非官方統計，并不排除遺漏或錯報的可能。官方公開的數據目前僅截止到2013年。而根據徐文龍向南方周末記者透露的官方最新尚未公開的統計數據，截至2014年底，全國共建成垃圾焚燒處理規模為20.06萬噸每日。
郭云高獲取數據的方法是通過衛星地圖尋找。將地圖尋找到的垃圾焚燒廠進行標注，再向企業進行核實，剔除掉不準確的。
“存在統計結果不一的情況，是由于一些政府直接投資的項目并不需要進行公示，只有招標的BOT的項目需要公開，立項和建設的過程并不透明，因而很難完全統計精準。”一位要求匿名的業內人士說。
經濟發達，反而難完成
即便是已建成和在建的項目總和超過了“十二五”規劃目標，仍有一些省份完成情況較差。
根據徐文龍提供的數據，在全國設立目標的28個省份中，有10個省份建成和在建的垃圾焚燒項目處理規模總和仍然小于“十二五”目標，占36%。
而根據郭云高的數據，有多達19個省份建成和在建的垃圾焚燒項目處理規模總和小于“十二五”目標，占68%。兩份統計結果均包括了經濟發達地區北京、上海等地。
根據郭云高的統計，截至2015年8月，北京市建成和在建的垃圾焚燒項目處理規模合計1.03萬噸/日，略低于規劃目標1.29萬噸/日。上海市建成和在建的垃圾焚燒項目處理規模合計1萬噸/日，僅為規劃目標的約一半。而不同專家統計結果不同的廣東省，在郭云高的統計中，在建和建成共2.49萬噸/日，也僅為該省“十二五”目標的約六成。
“完成量少，并不是政府和企業缺乏建設的動力。正相反，一般來說企業和政府都會有動力去做更多的垃圾焚燒項目。”上述不愿具名的業內人士說，“對于地方政府部門，引入更多的項目不僅可以解決垃圾圍城的問題，還有利于地方經濟的發展，提升政績；對于企業，垃圾焚燒發電項目是一項可以獲得較為穩定回報的投資，并可以獲得政府資金支持，投資意愿會比較強烈。”
根據國內知名的環境服務企業中國光大國際有限公司2014年度年報所載，光大國際在該年度內共獲得中央和省級資金補助1億元，用以支持公司旗下的垃圾焚燒發電項目。該公司在年報中將垃圾焚燒發電項目描述為強而有力的盈利增長點。
然而，為何在經濟發達地方，建設情況反而較差？
一位上市公司的垃圾焚燒項目高管對南方周末記者說：“很可惜，我們進不去北京、上海、廣州的市場。原因是地方保護。”這樣的原因也得到了徐文龍的佐證。
查閱上述郭云高統計數據的項目列表可以看到，北京和上海的垃圾焚燒項目運營單位均為本地企業，而廣州市在建和建成的多個垃圾焚燒項目運營單位更是只有唯一一家——廣州環保投資集團有限公司。確未看到國內排名靠前的垃圾焚燒上市公司的身影。
“選址困難也是十分重要的原因。長期以來，民眾對垃圾焚燒項目的質疑和抵制不斷，也阻礙了人口稠密地區垃圾焚燒建設的進展。”郭云高說，“公眾的誤解和企業的顧忌是民眾質疑和抵制的主要原因。公眾對這個行業的情況不了解，接觸、溝通不夠，彼此看不到真實的情況，加深了猜疑和不信任。”
焚燒能力過剩危機
與一些發達地區難以完成目標相對的，卻是安徽、云南等一些省份超額完成了垃圾焚燒項目“十二五”目標。根據郭云高的數據，這些“優等生”共有8個省份，占26%。分別是河北、江蘇、安徽、湖北、海南、四川、云南、寧夏。在徐文龍的數據中，還多了黑龍江、河南。
安徽省規劃“十二五”垃圾焚燒處理規模是5650噸/日，而實際目前已建成的就有7450噸/日；云南省的規劃目標是6450噸/日，實際已建成7000噸/日，二者都超額完成了目標。
2015年8月21日，國內環保企業綠色動力環保集團股份有限公司以26.8元/噸的中標價格，拿下安徽省蚌埠市一個生活垃圾焚燒發電廠BOT項目。而在發達地區，這一價格可以達到百元，業內人士分析，26.8元的價格難以使企業盈利。
雖然無法輕易判定26.8元的中標價格是惡性競爭，但這一熱點事件卻折射出垃圾焚燒發電項目在一些地方的激烈競爭和建設熱潮。
“舉一個地方個案，昆明。目前昆明已建成的垃圾焚燒電廠有5座，總焚燒能力達到5500噸/日，而該城市每天的垃圾清運量不足4000噸，不僅是超額完成了‘十二五’目標，而且或許存在過剩的危險。”徐海云對南方周末記者說。
在徐海云看來，出現這樣焚燒能力遠大于需求的情況，主要是當時地方主政者盲目招商引資，追求政績造成的。而投資建設的企業或許對此并不知情。
“這樣的后果就是企業盈利難以保證。垃圾量不夠，為了彌補虧損，當地某垃圾焚燒發電企業甚至偷偷用燒煤代替焚燒垃圾來進行發電。”徐海云說。
“企業都以盈利為目的，如果像上述兩類情況，盈利無法保障，不排除一些企業會減少環保成本。而一旦引發環境問題，則會加劇民眾的不信任感，惡性循環，破壞垃圾焚燒行業的健康發展。”一位原國有環保企業高管認為。
政府投資強度或將下降
即使已建成項目未達到30.7萬噸/日處理規模的目標，正在建設的上百個項目共十余萬噸/日的處理規模，也將在“十三五”期間建成，最終形成焚燒處理能力。
而郭云高更關心的是質。郭認為，寧愿少建，完不成規劃目標，也不要建設和運營不合格的項目。不合格項目越多，公眾對這個行業的信心越差。
早在2013年，郭云高就曾撰文，呼吁企業重視建設和運營的質量。“提升垃圾焚燒項目質量才是解決公眾反對問題的根本。如果運營中黃煙滾滾、污水橫流、爐渣到處堆放，如何取信于公眾？”
上述原國有環保企業高管表示，靠道德約束企業提升垃圾焚燒項目質量是不行的，關鍵是要及時修改完善行業強制標準。“國內目前的標準太低了。”
當然公眾反對也會有經濟利益的因素。“住宅區周邊建了垃圾焚燒廠，勢必會對地價、房價產生一定的影響。”徐文龍說。
“垃圾焚燒項目應該與其他城市公用設施一樣，優先規劃好。而不是等到垃圾焚燒項目落地、選址的時候發現到處是居民。規劃容易落地難，項目落地建設難，建設完成投運難，規劃滯后人為地加劇了垃圾焚燒發電項目推進的難度。”郭云高說。
對于接下來“十三五”的五年，徐文龍認為仍然會保持快速的發展趨勢。包括目前正在建設的、籌建的、已經簽約的，這些都會是未來五年的增長點。據徐的初步統計，截至2015年4月，包含在建、籌建、簽約的垃圾焚燒項目規模將有24.327萬噸/日，比目前已建成的項目規模總和還多。
“等到‘十三五’末期，清運的垃圾有望多數實現焚燒處理。未來將會從建設為主轉變為運營為主。”徐文龍說，“十三五”或許會是垃圾焚燒項目最后的五年集中建設期，在此期間，中央政府對垃圾焚燒的投資強度可能會有所下降。
