北京、上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)任務(wù)難完成，但一些地方如昆明的日垃圾處理量甚至已超量，面臨無(wú)垃圾可燒的危機(jī)。

除了鄰避效應(yīng)帶來(lái)的信任危機(jī)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)垃圾焚燒行業(yè)的發(fā)展更受制于地方保護(hù)主義。

“十三五”是垃圾焚燒項(xiàng)目最后的五年集中建設(shè)期，中央政府的投資強(qiáng)度可能會(huì)有所下降。

國(guó)家任務(wù)完成了嗎

無(wú)論辦公或是外出考察，郭云高都會(huì)帶著一份巨大比例尺的中國(guó)地圖，包括接受南方周末記者采訪時(shí)。郭云高是中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)發(fā)電分會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)。

地圖標(biāo)注著郭云高所能搜集到的所有垃圾焚燒項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目用一個(gè)小紅點(diǎn)表示。這些點(diǎn)加起來(lái)共有207個(gè)，多分布在東部區(qū)域和大城市周?chē)?/p>

將所有207個(gè)建成垃圾焚燒項(xiàng)目的日處理規(guī)模加到一起，截至2015年8月，共有約20.2萬(wàn)噸/日。而根據(jù)《“十二五”全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》的目標(biāo)，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施采用焚燒技術(shù)的規(guī)模將達(dá)到30.7萬(wàn)噸/日。

“如果‘十二五’規(guī)劃30.7萬(wàn)噸的目標(biāo)是指建成量，則意味著截至目前，距離‘十二五’結(jié)束還有四個(gè)月，只完成了目標(biāo)的三分之二。完成‘十二五’規(guī)劃基本無(wú)望。”包括郭云高在內(nèi)的多位專(zhuān)家向南方周末記者表示。按郭的統(tǒng)計(jì)，就算是再加上在建的垃圾焚燒處理廠日處理規(guī)模，也只有23.8萬(wàn)噸/日。

“按照目前的建設(shè)情況，現(xiàn)在行業(yè)應(yīng)該進(jìn)行反思。目標(biāo)為什么沒(méi)完成。尋找原因，同時(shí)為接下來(lái)的‘十三五’規(guī)劃提供解決方法。”郭云高說(shuō)。

亦有業(yè)內(nèi)人士不認(rèn)可“十二五”目標(biāo)難以完成的說(shuō)法。不贊同的原因有多種。

上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)張益認(rèn)為，上述30.7萬(wàn)噸/日垃圾焚燒處理能力的目標(biāo)，應(yīng)既包含了建成項(xiàng)目，也包括在建的項(xiàng)目。根據(jù)張益了解的情況，二者的數(shù)值與郭云高的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不同，加起來(lái)已超過(guò)30.7萬(wàn)噸/日。

住建部環(huán)境衛(wèi)生工程技術(shù)研究中心主任徐文龍及其團(tuán)隊(duì)也就垃圾焚燒處理項(xiàng)目正在進(jìn)行搜集和統(tǒng)計(jì)。根據(jù)徐文龍初步統(tǒng)計(jì)的結(jié)果，截至2015年4月，全國(guó)垃圾焚燒廠建成投產(chǎn)規(guī)模約為22萬(wàn)噸/日，在建約11.9萬(wàn)噸/日。二者合計(jì)超過(guò)“十二五”垃圾焚燒項(xiàng)目目標(biāo)規(guī)模。

“30.7萬(wàn)噸只是根據(jù)各省報(bào)上來(lái)的擬建項(xiàng)目數(shù)據(jù)總和。‘十二五’規(guī)劃還有一個(gè)目標(biāo)：到2015年，全國(guó)城鎮(zhèn)生活垃圾焚燒處理設(shè)施能力達(dá)到無(wú)害化處理總能力的35%以上。如果按30.7萬(wàn)噸的每日處理量來(lái)計(jì)算，則全國(guó)共計(jì)將有超過(guò)1.1億噸的年垃圾焚燒處理量，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出35%的目標(biāo)。因而30.7萬(wàn)噸的量可以說(shuō)相當(dāng)高。”中國(guó)城市建設(shè)研究院總工徐海云表示。

以上兩份數(shù)據(jù)為研究院所及行業(yè)協(xié)會(huì)的非官方統(tǒng)計(jì)，并不排除遺漏或錯(cuò)報(bào)的可能。官方公開(kāi)的數(shù)據(jù)目前僅截止到2013年。而根據(jù)徐文龍向南方周末記者透露的官方最新尚未公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國(guó)共建成垃圾焚燒處理規(guī)模為20.06萬(wàn)噸每日。

郭云高獲取數(shù)據(jù)的方法是通過(guò)衛(wèi)星地圖尋找。將地圖尋找到的垃圾焚燒廠進(jìn)行標(biāo)注，再向企業(yè)進(jìn)行核實(shí)，剔除掉不準(zhǔn)確的。

“存在統(tǒng)計(jì)結(jié)果不一的情況，是由于一些政府直接投資的項(xiàng)目并不需要進(jìn)行公示，只有招標(biāo)的BOT的項(xiàng)目需要公開(kāi)，立項(xiàng)和建設(shè)的過(guò)程并不透明，因而很難完全統(tǒng)計(jì)精準(zhǔn)。”一位要求匿名的業(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，反而難完成

即便是已建成和在建的項(xiàng)目總和超過(guò)了“十二五”規(guī)劃目標(biāo)，仍有一些省份完成情況較差。

根據(jù)徐文龍?zhí)峁┑臄?shù)據(jù)，在全國(guó)設(shè)立目標(biāo)的28個(gè)省份中，有10個(gè)省份建成和在建的垃圾焚燒項(xiàng)目處理規(guī)模總和仍然小于“十二五”目標(biāo)，占36%。

而根據(jù)郭云高的數(shù)據(jù)，有多達(dá)19個(gè)省份建成和在建的垃圾焚燒項(xiàng)目處理規(guī)模總和小于“十二五”目標(biāo)，占68%。兩份統(tǒng)計(jì)結(jié)果均包括了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)北京、上海等地。

根據(jù)郭云高的統(tǒng)計(jì)，截至2015年8月，北京市建成和在建的垃圾焚燒項(xiàng)目處理規(guī)模合計(jì)1.03萬(wàn)噸/日，略低于規(guī)劃目標(biāo)1.29萬(wàn)噸/日。上海市建成和在建的垃圾焚燒項(xiàng)目處理規(guī)模合計(jì)1萬(wàn)噸/日，僅為規(guī)劃目標(biāo)的約一半。而不同專(zhuān)家統(tǒng)計(jì)結(jié)果不同的廣東省，在郭云高的統(tǒng)計(jì)中，在建和建成共2.49萬(wàn)噸/日，也僅為該省“十二五”目標(biāo)的約六成。

“完成量少，并不是政府和企業(yè)缺乏建設(shè)的動(dòng)力。正相反，一般來(lái)說(shuō)企業(yè)和政府都會(huì)有動(dòng)力去做更多的垃圾焚燒項(xiàng)目。”上述不愿具名的業(yè)內(nèi)人士說(shuō)，“對(duì)于地方政府部門(mén)，引入更多的項(xiàng)目不僅可以解決垃圾圍城的問(wèn)題，還有利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提升政績(jī)；對(duì)于企業(yè)，垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目是一項(xiàng)可以獲得較為穩(wěn)定回報(bào)的投資，并可以獲得政府資金支持，投資意愿會(huì)比較強(qiáng)烈。”

根據(jù)國(guó)內(nèi)知名的環(huán)境服務(wù)企業(yè)中國(guó)光大國(guó)際有限公司2014年度年報(bào)所載，光大國(guó)際在該年度內(nèi)共獲得中央和省級(jí)資金補(bǔ)助1億元，用以支持公司旗下的垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目。該公司在年報(bào)中將垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目描述為強(qiáng)而有力的盈利增長(zhǎng)點(diǎn)。

然而，為何在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地方，建設(shè)情況反而較差？

一位上市公司的垃圾焚燒項(xiàng)目高管對(duì)南方周末記者說(shuō)：“很可惜，我們進(jìn)不去北京、上海、廣州的市場(chǎng)。原因是地方保護(hù)。”這樣的原因也得到了徐文龍的佐證。

查閱上述郭云高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的項(xiàng)目列表可以看到，北京和上海的垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位均為本地企業(yè)，而廣州市在建和建成的多個(gè)垃圾焚燒項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位更是只有唯一一家——廣州環(huán)保投資集團(tuán)有限公司。確未看到國(guó)內(nèi)排名靠前的垃圾焚燒上市公司的身影。

“選址困難也是十分重要的原因。長(zhǎng)期以來(lái)，民眾對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目的質(zhì)疑和抵制不斷，也阻礙了人口稠密地區(qū)垃圾焚燒建設(shè)的進(jìn)展。”郭云高說(shuō)，“公眾的誤解和企業(yè)的顧忌是民眾質(zhì)疑和抵制的主要原因。公眾對(duì)這個(gè)行業(yè)的情況不了解，接觸、溝通不夠，彼此看不到真實(shí)的情況，加深了猜疑和不信任。”

焚燒能力過(guò)剩危機(jī)

與一些發(fā)達(dá)地區(qū)難以完成目標(biāo)相對(duì)的，卻是安徽、云南等一些省份超額完成了垃圾焚燒項(xiàng)目“十二五”目標(biāo)。根據(jù)郭云高的數(shù)據(jù)，這些“優(yōu)等生”共有8個(gè)省份，占26%。分別是河北、江蘇、安徽、湖北、海南、四川、云南、寧夏。在徐文龍的數(shù)據(jù)中，還多了黑龍江、河南。

安徽省規(guī)劃“十二五”垃圾焚燒處理規(guī)模是5650噸/日，而實(shí)際目前已建成的就有7450噸/日；云南省的規(guī)劃目標(biāo)是6450噸/日，實(shí)際已建成7000噸/日，二者都超額完成了目標(biāo)。

2015年8月21日，國(guó)內(nèi)環(huán)保企業(yè)綠色動(dòng)力環(huán)保集團(tuán)股份有限公司以26.8元/噸的中標(biāo)價(jià)格，拿下安徽省蚌埠市一個(gè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項(xiàng)目。而在發(fā)達(dá)地區(qū)，這一價(jià)格可以達(dá)到百元，業(yè)內(nèi)人士分析，26.8元的價(jià)格難以使企業(yè)盈利。

雖然無(wú)法輕易判定26.8元的中標(biāo)價(jià)格是惡性競(jìng)爭(zhēng)，但這一熱點(diǎn)事件卻折射出垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目在一些地方的激烈競(jìng)爭(zhēng)和建設(shè)熱潮。

“舉一個(gè)地方個(gè)案，昆明。目前昆明已建成的垃圾焚燒電廠有5座，總焚燒能力達(dá)到5500噸/日，而該城市每天的垃圾清運(yùn)量不足4000噸，不僅是超額完成了‘十二五’目標(biāo)，而且或許存在過(guò)剩的危險(xiǎn)。”徐海云對(duì)南方周末記者說(shuō)。

在徐海云看來(lái)，出現(xiàn)這樣焚燒能力遠(yuǎn)大于需求的情況，主要是當(dāng)時(shí)地方主政者盲目招商引資，追求政績(jī)?cè)斐傻摹６顿Y建設(shè)的企業(yè)或許對(duì)此并不知情。

“這樣的后果就是企業(yè)盈利難以保證。垃圾量不夠，為了彌補(bǔ)虧損，當(dāng)?shù)啬忱贌l(fā)電企業(yè)甚至偷偷用燒煤代替焚燒垃圾來(lái)進(jìn)行發(fā)電。”徐海云說(shuō)。

“企業(yè)都以盈利為目的，如果像上述兩類(lèi)情況，盈利無(wú)法保障，不排除一些企業(yè)會(huì)減少環(huán)保成本。而一旦引發(fā)環(huán)境問(wèn)題，則會(huì)加劇民眾的不信任感，惡性循環(huán)，破壞垃圾焚燒行業(yè)的健康發(fā)展。”一位原國(guó)有環(huán)保企業(yè)高管認(rèn)為。

政府投資強(qiáng)度或?qū)⑾陆?/h3>

即使已建成項(xiàng)目未達(dá)到30.7萬(wàn)噸/日處理規(guī)模的目標(biāo)，正在建設(shè)的上百個(gè)項(xiàng)目共十余萬(wàn)噸/日的處理規(guī)模，也將在“十三五”期間建成，最終形成焚燒處理能力。

而郭云高更關(guān)心的是質(zhì)。郭認(rèn)為，寧愿少建，完不成規(guī)劃目標(biāo)，也不要建設(shè)和運(yùn)營(yíng)不合格的項(xiàng)目。不合格項(xiàng)目越多，公眾對(duì)這個(gè)行業(yè)的信心越差。

早在2013年，郭云高就曾撰文，呼吁企業(yè)重視建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的質(zhì)量。“提升垃圾焚燒項(xiàng)目質(zhì)量才是解決公眾反對(duì)問(wèn)題的根本。如果運(yùn)營(yíng)中黃煙滾滾、污水橫流、爐渣到處堆放，如何取信于公眾？”

上述原國(guó)有環(huán)保企業(yè)高管表示，靠道德約束企業(yè)提升垃圾焚燒項(xiàng)目質(zhì)量是不行的，關(guān)鍵是要及時(shí)修改完善行業(yè)強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。“國(guó)內(nèi)目前的標(biāo)準(zhǔn)太低了。”

當(dāng)然公眾反對(duì)也會(huì)有經(jīng)濟(jì)利益的因素。“住宅區(qū)周邊建了垃圾焚燒廠，勢(shì)必會(huì)對(duì)地價(jià)、房?jī)r(jià)產(chǎn)生一定的影響。”徐文龍說(shuō)。

“垃圾焚燒項(xiàng)目應(yīng)該與其他城市公用設(shè)施一樣，優(yōu)先規(guī)劃好。而不是等到垃圾焚燒項(xiàng)目落地、選址的時(shí)候發(fā)現(xiàn)到處是居民。規(guī)劃容易落地難，項(xiàng)目落地建設(shè)難，建設(shè)完成投運(yùn)難，規(guī)劃滯后人為地加劇了垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目推進(jìn)的難度。”郭云高說(shuō)。

對(duì)于接下來(lái)“十三五”的五年，徐文龍認(rèn)為仍然會(huì)保持快速的發(fā)展趨勢(shì)。包括目前正在建設(shè)的、籌建的、已經(jīng)簽約的，這些都會(huì)是未來(lái)五年的增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)徐的初步統(tǒng)計(jì)，截至2015年4月，包含在建、籌建、簽約的垃圾焚燒項(xiàng)目規(guī)模將有24.327萬(wàn)噸/日，比目前已建成的項(xiàng)目規(guī)模總和還多。

“等到‘十三五’末期，清運(yùn)的垃圾有望多數(shù)實(shí)現(xiàn)焚燒處理。未來(lái)將會(huì)從建設(shè)為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)營(yíng)為主。”徐文龍說(shuō)，“十三五”或許會(huì)是垃圾焚燒項(xiàng)目最后的五年集中建設(shè)期，在此期間，中央政府對(duì)垃圾焚燒的投資強(qiáng)度可能會(huì)有所下降。