中國經濟導報記者|陳陽
近日，財政部發布《關于公布第二批政府和社會資本合作示范項目的通知》，經過專家評審，確定了206個PPP示范項目，總投資金額6589億元。
在這其中，涉及環保產業的PPP項目開始嶄露頭角。據統計，其中環保產業項目數量達76項，投資量達1094.34億元，數量占比36.9%，資金量占比達16.6%。
可以預見，在不遠的“十三五”，PPP將成為環保產業發展的主流模式之一。國家發展改革委日前委托全國工商聯環境商會對國內環保PPP項目存在問題進行了調研。調研結果顯示，目前明確以違約形式結束項目的企業并不多。環保企業在與相關政府部門多次協商后，基本能以其他形式完成應收賬款或債務的置換。然而，環保PPP項目在建設運營過程中存在的問題也不容忽視。
“《報告》中提到的PPP項目，是一個寬泛的概念。鑒于當下在地方中還存在很多BOT、TOT存量項目，此次我們調研的項目中也包含了這些類型。”全國工商聯環境商會執行秘書長馬輝在接受中國經濟導報記者采訪時表示。
應收賬款大多難以按時足額支付
2010年10月，原本隸屬于哈爾濱供排水集團公司的哈爾濱市文昌污水處理廠突然被轉讓給了清華同方（哈爾濱）水務有限公司（下稱“清華同方”），用來沖抵政府拖欠清華同方的巨額污水處理費。
2003年，哈爾濱市建設太平污水處理廠，為節省資金，采取了BOT的方式進行招標。最終，清華同方（哈爾濱）水務有限公司中標，特許經營期為25年。
根據合同，在特許經營期內，太平污水處理廠每處理1噸污水，哈爾濱市政府就要向其支付0.598元的污水處理費。但是，幾年下來，根據當地媒體報道，截至2010年10月，哈爾濱市政府總計拖欠污水處理費用達1.67億元。
在此背景下，哈爾濱市政府決定將文昌污水處理廠轉讓給清華同方，以此沖抵政府拖欠清華同方的污水處理費，以及未來一段時間的污水處理費。不足部分再由政府支付。
太平污水處理廠的情況并非個例。馬輝表示，應收賬款延期或不足額支付是此次調研中發現的當前環保PPP模式面臨的一個最重要問題。
馬輝分析說，污水垃圾等市政項目，委托方基本為各地政府公務事業局、水務局、市容市政局等相關政府部門，而地方政府的支付意愿不高已成常態，按月足額支付環境服務費用的政府部門基本較少。由于企業在談判中相對處于弱勢，即使地方政府存在環境服務費用補償不到位、拖欠，即按照合同約定的支付時間（月付或季付）出現未履約的情況，企業也會以自有資金或自籌流動資金先行墊付相關運營費用，以增加企業自身財務成本的方式化解矛盾。目前，污水垃圾處理企業應收賬款已普遍增加到營業收入的50%以上。
“調研中，相關企業也一直在呼吁，對于市政公用項目提供的公共環境服務，地方政府應加強服務費用的支付保障，將其歸于年度地方財政預算收支管理，保證及時足額支付。”馬輝告訴記者。
價格調整要合情合理
一直以來，環境公共服務的價格調整機制歷來被社會資本詬病，政府不按照協議約定時間調價的現象比較常見。價格調整機制如何與物價指數、通貨膨脹掛鉤，準確反映人力、電力、原材料價格的波動，是公共部門與企業爭議的焦點之一。此次調研針對價格調整機制也征詢了相關企業意見。
“企業更關心調價周期和調價方式，以改善項目的盈利水平，社會資本進入環保行業的預期項目內部收益率約為6%~10%。而政府部門則以確保低價穩定的環境服務為出發點，因而需要區分企業社會責任與政府公共責任。”馬輝進一步解釋說。
“重慶某供水公司已經運行11年，其間只漲過一次水價，顯然不合理。”馬輝強調，在PPP項目的運營過程中，定價機制、收益分配機制、政府補貼、與項目環境績效評價等多因素并未達到良好的平衡。尤其是國家稅收變化、環境排放標準修訂、環境執法的嚴度等顯著影響項目的收益水平的條件發生變化時，企業在下個調價周期前的損失較大。如財政部和國家稅務總局于今年6月印發的《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（財稅[2015]78號），規定污水垃圾處理、再生水和污泥處理勞務開始征收增值稅，污水垃圾處理企業在下一個調價周期前就需要承擔因稅收增加而面臨的虧損。
北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤告訴中國經濟導報記者，PPP項目應該存在合理利潤空間，否則私營資本參與PPP的積極性就會下降。而對公益性項目來講，應該采用政府補貼的方式來解決這一矛盾。
對此，馬輝建議，要完善特許經營合同條款。規范詳細的合同條款是保障項目運營的關鍵，項目設計需要厘清責任和風險邊界，如定價成本和服務價格涵蓋的范圍等。
而在調研中，全國工商聯環境商會也發現，當下特許經營合同條款存在兩類問題：一類是因早期PPP項目的合同條款并未完全考慮到今后污水管網改造資金，或因排放標準提升導致的設備大規模升級改造資金的來源問題，易引起雙方糾紛。隨著PPP模式在國內的廣泛應用，類似狀況正在得到改善。現在某些企業采用TOT模式經營污水處理廠，政府購買管網服務，并支付污水處理服務費和排水設施服務費，以獲得市政公用設施的運營維護，就更易于調動社會資本的積極性。另一類是企業的某些特許經營項目，進行精細化管理及技術改造后降低了成本，反而導致政府未來在核定價格時出現了降價，打擊了企業進行技術革新的主動性。馬輝強調，政府相關部門應規范合同文本并給予相應的支持。
地方不能把PPP只當成融資工具
據馬輝介紹說，“雖然環保PPP項目存在這樣那樣的問題，但由于其體量更大，設計范圍更廣，更能發揮大型環保企業的優勢，所以企業參與熱情仍非常高，只不過在具體項目的操作上還比較謹慎。”
馬輝認為，社會資本進入市政領域，首先以投資安全保障為出發點，以追求長期穩定收益為目標。如若地方政府將PPP方式作為化解地方債務和融資的工具，對于招標項目沒有進行項目建議書、詳細設計方案、資金支付能力評估等基本準備工作，而忽視項目質量和支付保障能力等關鍵風險來源，雙方合作后易產生糾紛。
