城市生活垃圾管理作為環境治理的一項重要內容，《國家環境保護“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）中曾提出，“到2015年，全國城市生活垃圾無害化處理率達到80%，所有縣具有生活垃圾無害化處理能力”。
    “十二五”收官之際，城市生活垃圾無害化處理完成情況如何？“十三五”期間，城市生活垃圾處理又該何去何從？
    近日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院發布的一份名為《中國城市生活垃圾“十三五”管理目標和管理模式建議》（下稱《建議》）指出，“十二五”期間我國城市垃圾無害化處理目標完成并不盡如人意。
    《建議》起草人、中國人民大學環境政策與規劃研究所所長、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員宋國君對中國經濟導報記者指出，《規劃》雖從基礎設施建設、分類回收制度、管理體系、無害化處理率角度提出改進措施，但都屬于漸進性、方向性目標，且僅對無害化提出可量化目標，未涉及減量化、資源化、低成本化的量化目標。這些都影響了“十二五”城市垃圾無害化處理的進展。

“十二五”目標完成差強人意

    河北大學經濟學院副教授韓冬梅對中國經濟導報記者指出，“十二五”城市生活垃圾處理進展狀況如何，可從垃圾處理無害化、減量化、資源化、成本化幾個角度進行評價。
    在無害化方面，韓冬梅認為，雖然我國城市生活垃圾無害化處理能力逐年在提高，2013年已達94.98%，若考慮市轄區的農村部分，則無害化處理率僅為62.2%。而無害化處理設施的空氣污染和水污染排放信息缺乏公布，不足以證明連續達標排放，滲濾液超標排放的新聞常訴諸報端。“這在某種程度上表明垃圾處理無害化并不如想象中那么完善。”
    而在減量化方面，宋國君指出，我國生活垃圾處理減量化由于缺乏行之有效的措施，在進展上難有實質性突破。以人均生活垃圾清運量為例，2013年人均生活垃圾日清運量平均為1.11kg，未出現明顯下降趨勢，這意味著減量化未能取得實質性進展。“甚至對于生活垃圾分類試點城市，人均生活垃圾清運量也并未出現下降。如果生活垃圾源頭分類政策無重大進展，人均生活垃圾清運量不會有明顯減量。”宋國君強調。
    在垃圾資源化方面，一方面，我國生活垃圾資源化統計指標體系不夠完善；另一方面，資源回收率并不理想。以廢紙和廢塑料為例，對全國和典型城市廢紙和廢塑料的資源回收率估算結果表明，北京、本溪、牡丹江、蘇州等有信息的城市，紙類回收率分別為25.32%、24.74%、61.52%、20.11%，這表明城市間差異較大，進一步回收空間也較大。
    據了解，我國雖然近年來環衛設備投入增長迅速，但與清運量不匹配，存在設備閑置問題。單位垃圾末端處置支出普遍較低且不同城市差異較大。2013年，全國113個環保重點城市單位垃圾處置成本均值為77元/噸，最低成本為撫順市的6.5元/噸，最高為咸陽市的285.3元/噸，北京市為160.8元/噸。宋國君指出，低于平均投入水平的城市可能存在污染物排放超標的現象。

監管還要精準發力

    “《規劃》從目標設定到具體保障措施，都存在很多不完善之處，這也是城市生活垃圾處理沒有取得預期成效的一個重要原因。”宋國君強調。
    比如在目標方面，《規劃》提出的無害化目標是“到2015年，直轄市省會城市和計劃單列市生活垃圾全部實現無害化處理，城市生活垃圾無害化處理率達到90%以上，縣城生活垃圾無害化處理率達到70%以上。”宋國君認為，這一表述較為模糊，未能細化到每個城市，同時也沒有在無害化目標中界定連續達標排放。
    而在生活垃圾分類試點目標上，《規劃》指出，“到2015年，在50%的設區城市初步實現餐廚垃圾分類收運處理，各省（區、市）建成一個以上生活垃圾分類示范城市”。“將分類試點、分類示范城市作為目標，而未將分類效果作為目標。這意味著目標不具備有效性和可衡量性。”宋國君如是評價道。
    在監管能力建設目標上，《規劃》提出“焚燒設施實時監控裝置安裝率達到100%，其他處理設施達到50%”，宋國君指出，上述指標屬于
    技術性目標，而對監管效果的結果性目標（如達標率）沒有規定。
    而在具體實施措施中，《規劃》也存在不少亟待完善的地方。對此，宋國君向記者舉了幾個例子：《規劃》提出的相關保障措施中，第一條是完善法規標準，建立健全生活垃圾處理，修訂《城市市容和環境衛生管理條例》（下稱《條例》），但2015年已是“十二五”最后一年，該《條例》仍處于未修訂狀態，使用的是1992年制訂的版本。
    另外，《規劃》第二條要求加大政策支持，“制訂城鎮生活垃圾收集和減量激勵政策，建立利益導向機制，鼓勵對生活垃圾實行就地、就近充分回收和合理利用”。
    但目前，國家層面并未出臺相關減量激勵政策。雖有極個別城市正在探索生活垃圾計量收費，但效果非常有限。如北京2014年1月1日起，對非居民生活垃圾實行300元/噸的收費，由于公開信息有限，也未明確是否有減量作用。
   
“十三五”目標完成政府需轉變角色

    “十三五”我國城市生活垃圾管理目標究竟該定多少合適？《建議》指出，我國城市2013年人均垃圾日清運量平均水平為1.11公斤，與臺北市1997年實行垃圾減量政策前的1.26公斤相當。鑒于這種考量，我國省會城市和直轄市可參考臺北市多年來的生活垃圾減量目標，“十三五”末期，省會和直轄市的人均垃圾日清運量應不超過0.65公斤。其他城市相比較而言，在財力、物力、管理、經濟發展水平上較省會和直轄市弱，因此按照我國2013年人均垃圾日清運量水平與省會及直轄市的“十三五”減量目標進行折中，即0.8公斤作為其他地級城市的“十三五”減量化目標。在這一目標基礎上，2020年我國地級及以上城市將在2013年的基礎上減量1302.35萬噸。
    而要實現這一目標，業內人士表示，鑒于“十二五”目標未完成的教訓，首先需要明確相關法律法規。“我國生活垃圾管理法規包括《固體廢棄物污染環境防治法》、《循環經濟法》、《城市生活垃圾管理辦法》等，雖然已初成體系但一般性表述多而可操作性不強，多是提出原則和對現狀的描述，對改進垃圾管理意義不大。”韓冬梅建議，加快對生活垃圾管理相關法律法規修訂工作并制訂細化管理條例。
    而在完善法律法規的基礎上，專家認為，政府同時必須有所作為。宋國君認為，現有的城市生活垃圾管理模式中，政府是管理責任的主體，同時也包攬著垃圾收集、運輸、處理、處置的工作職責，政府既是法規標準的制訂者，也是法規標準的執行者與評估者，當標準做不到時，標準往往就會放低，法規標準成為描述現狀而非改進管理的工具，因此在垃圾管理領域，政府職能的轉變勢在必行。
    宋國君強調，政府應從以下幾方面開展工作：第一，在法規上明確產品生產商的減量責任及消費者的分類責任，實施生產者責任延伸制、強制源頭分類政策，促進垃圾減量；第二，政府以特許經營的方式讓服務企業承擔回收處理工作，實現產業鏈規模效益；第三，對垃圾填埋廠、焚燒廠實施嚴格的排污許可證制度，消除排放外部性；第四，建立資源回收資金，以資金的收益與支出來運轉、調控整個系統；還有，在管理各環節做到信息公開和公眾參與。