谷慶寶
土壤污染防治日益受到重視， “十三五”期間，我國將土壤污染防治工作列入環保重點工作之一。當前，全國土壤環境狀況不容樂觀，部分地區土壤污染嚴重，全國土壤總的點位超標率達16.1%。從國家層面進一步重視土壤污染防治，盡快啟動污染土壤修復工作刻不容緩。
污染土壤修復存在的問題
整體上，目前我國污染土壤修復存在以下一些問題。
第一，修復管理的法律法規缺失。政策法規不完善是我國推進土壤修復進程的主要阻礙。雖然我國從2006年開始頒布部分土壤相關的部門法規和規劃，但還沒有形成系統而有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規體系、標準體系、監測監控體系、修復技術體系等。國家層面針對土壤污染防治與控制方面的法律法規尚未出臺，因此土壤污染的法律責任主體、污染者應承擔的法律責任和義務等問題缺乏明確界定。這就極大限制了土壤修復工作的推進。土壤修復與其他環境治理一樣，根本驅動因素還是法律法規。
第二，修復資金的籌集渠道不豐富。國內污染土壤修復的資金來源目前主要有3個途徑：一是政府投資。這也是當前我國污染土壤修復中最主要的資金來源，約占當前修復資金總量的70%，其中包括國有企業修復自身污染土壤產生的費用。因為在當前的關停與搬遷企業中，多數污染企業為建廠時間很早的國有大企業，這些廠址修復的資金最終也是來自國家資金。二是國際援助資金。這些資金來自世界銀行、全球環境基金和雙邊援助等，資金一般多用于對中國一些履約化學品污染土壤的修復和相關管理制度的制訂。三是社會資金。土地開發商在開發能夠增值的地塊時，愿意全部或部分付費進行修復，從而擁有對修復后地塊的開發權。社會資金目前所占比例較少，因此我國政府目前正著手制訂一些有利于社會資金進入污染土壤修復領域的政策機制，從而實現以多渠道融資修復污染土壤。
第三，修復效果評價體系不健全。由于目前國內的污染土壤修復多為土地開發驅動型，因此目前的修復技術多以異位修復為主，修復評價方法也多為評估土壤中污染物的含量。但國內污染土壤中污染物類型及用地途徑的多樣性，決定了其修復技術的多樣化。而僅以土壤中污染物含量作為效果評價指標，方法過于單一，不能適用于以減少污染遷移性和以切斷暴露途徑為主的一些修復技術的效果評價。
第四，修復技術選擇不夠科學。目前污染土壤修復技術的篩選存在一定的隨意性和盲目性問題。如一些地方對重金屬濃度不高的農田污染土壤采用淋洗的修復技術等，同時，存在刻意夸大本單位擁有技術功能和效果的現象。修復技術的不當選擇，使土壤修復工程的投入效益比大打折扣。不僅浪費了大量的人力財力，還會造成不可估量的二次污染。針對我國城市企業關停搬遷遺留污染土壤、農田耕地污染土壤和石油、礦山污染土壤修復，不同類型污染土壤有其主流的技術模式。這些技術模式包括污染物減量化技術、降低污染遷移性的技術和切斷暴露途徑的技術等。只有合理選擇修復技術，才能經濟、有效地實現修復目標，并減少二次污染風險。
第五，修復過程管理不全面。污染土壤修復的土地開發驅動型，必然導致技術選擇以異位修復為主。然而在異位修復工程的實施過程中，不可避免地存在污染土壤的挖掘、長距離運輸、異地暫存以及異地實施修復等環節，而現有監管部門難以實現分階段、分區域密切跟蹤。一些企業為了節約成本，在修復過程中對二次污染的控制不到位，開放式挖掘、開放式運輸、沒有控制措施地隨地堆放。還有一些企業，在污染土壤的運輸過程中甚至發生偷倒現象。另外，一些修復技術將土壤中的污染物從固相轉移至液相或氣相，而監管往往只注重土壤是否干凈，忽略了對轉移污染物后的介質治理的監管。
推進我國污染土壤修復的建議
綜觀我國當前污染土壤修復的現狀與存在的問題，結合國際趨勢和我國的實際需要，筆者在此提出如下建議：
一是加快土壤污染防治與修復的法律法規制訂。本著我國土地國有制等國情，基于國內土壤污染防治已有的管理和工程實踐，借鑒國外及我國臺灣地區有關土壤環境保護和污染控制的立法經驗，制定一部我國專門的土壤環境保護與污染防治法。應明確土壤環境保護和污染控制的監督管理機制，加強多部門合作以共治土壤污染，特別是要厘清環保與農業、國土資源、工信及建設等部門之間的職責分工。考慮建設用地和農用地在污染物來源、污染物遷移途徑、保護目標受體、修復模式等多方面的不同，我國應從農用地和建設用地兩個領域，分土壤污染的預防和治理兩個方面加以規定，明確預防土壤污染及對受污染土壤進行修復或整治的責任主體、基本要求和具體措施。另外，應當明確規定土壤污染防治糾紛的處理及違反土壤污染防治法律所應承擔的法律后果。
二是為土壤污染防治提供穩定的資金保障。資金保障是進行土壤污染調查修復工作的基石。制定完善的資金籌措、管理、使用制度，是決定土壤污染防治能否得以有效實施的保障。土壤污染防治基金制度應當包括基金籌集方法及來源、基金管理方法、基金使用制度等一系列規則體系，讓資金使用取得最好的效果。就資金籌集來說，應當規定基金籌集的主體、方法，如土壤污染者、土壤使用受益者、政府等的角色和義務。資金籌集的方法可以是行政的、司法的、稅收的、社會的等。要規定資金的管理主體和管理辦法。農田土壤污染修復管理模式中，可以結合農村土地流轉制度，通過適當的經濟手段調控土壤污染的修復與開發過程。盡快建立以“誰污染、誰付費”為主體的多責任、多目標的投融資體系，穩定資金來源，保證土壤修復工作可持續開展。
三是為污染土壤修復技術的篩選與應用提供指導。鑒于修復技術篩選存在的隨意性和盲目性現象，建議國家出臺污染土壤修復技術篩選方面的指南。以修復技術的原理為基礎，明確一些技術的優劣勢、適用范圍和適宜的污染物類型。注重引進適用于我國的國外先進技術，搭建土壤修復的國際交流與合作平臺，加強修復技術的引進與本土化。應結合國內外修復技術的應用案例，針對不同的污染物類型（如揮發性有機污染物、石油類、多環芳烴類、重金屬類等），逐步建立污染土壤修復技術默認清單制度，從而實現修復技術快速和規范化的選擇，降低修復技術比選的成本，減少和避免修復技術盲目選擇現象的發生。
四是建立多樣化的污染土壤修復效果評價方法。樹立風險管理理念，針對不同的修復技術，建立污染土壤修復效果的評價體系。如針對城市污染土壤、農田污染土壤和石油礦山污染土壤在直接保護目標、受體和風險暴露途徑等方面的差異，分別建立以保護人居健康為目標的城市污染土壤修復效果評價體系，以保護農產品安全和土壤生態系統為目標的農田污染土壤修復效果評價體系，以及以保護水源和生態環境為目標的石油礦山污染土壤修復效果評價體系。以典型土壤動物、陸生植物、土壤功能微生物等為對象，探索建立基于土壤中污染物生態毒理效應的效果評價體系。
五是加強污染土壤修復全過程監管。在我國當前修復行業魚龍混雜的背景下，監管部門必須加大監管力度。在修復技術選擇的導向、修復工程招投標的機制等方面把關，提出污染土壤修復技術選擇的一些基本原則，大力倡導綠色可持續修復理念。強化污染土壤修復過程環境監理制度，細化污染土壤修復工程的環境監理環節與內容，實行污染土壤修復的全過程監管。這樣不僅能實現修復工程的規范化運行，減少修復過程二次污染的發生，而且可能使修復企業從不敢違法轉向不想違法。
作者單位：中國環境科學研究院
