環境保護部部長陳吉寧在展望“十三五”系列報告會上指出，我國地表水質狀況呈現“兩頭小、中間大”的橄欖型態勢，氨氮、總磷等污染問題日益凸顯。我們想知道，我國水環境狀況當前為何會呈現出這些特點？面對嚴峻的治水形勢，“十三五”期間我們要采取什么樣的治水思路和舉措？
對話人：中國環境科學研究院環境安全中心主任劉征濤
采訪人：記者李瑩
我國水環境狀況呈現什么新特點？
■地表水質特別差和特別好的水體均在減少，主要污染因子出現結構性變化。
中國環境報：經過多年的治理，我國水環境質量呈現出什么樣的新特點？
劉征濤：從環境質量公報看，我國地表水水質穩中趨好，全國達到或好于Ⅲ類水質比例提高，劣Ⅴ類水質比例下降。
具體而言，我國水環境質量呈現出新特點：一是地表水質狀況呈現“兩頭小、中間大”的橄欖型態勢，特別差和特別好的水體均在減少。二是主要污染因子出現結構性變化。過去主要是工業化學物質點源污染問題，隨著主要工業點源污染逐步得到治理，比較難治理的氨氮、總磷、化學需氧量（COD）等人類生活與工農畜養等產業的復合型面源污染問題日益凸現。污染物種類增多，多種污染物混合使污染物濃度更高、治理難度更大。所以水環境質量保護需要更加綜合、系統的技術和管理投入。
中國環境報：為何會出現“兩頭小、中間大”的狀況？
劉征濤：一方面，經過“十一五”、“十二五”將近10年的努力，我國水環境質量有了一定的改善。如果看污染物的話，地表水化學需氧量平均濃度下降近1/3。劣Ⅴ類水質比例下降，特別差的水減少了。
另一方面，由于社會經濟的發展，特別好的水體也在減少。主要體現在一些經濟待發達地區，尤其許多中小企業環境意識尚不足、地方有強烈的發展沖動、環境管理水平不高，這就造成了這些地方Ⅰ類水體明顯減少。這種現象需要引起關注。
中國環境報：氨氮和COD在“十二五”期間和更早的時間就開始進行控制，總磷污染問題為什么開始凸顯？
劉征濤：隨著經濟社會的發展，水體的污染特征也在發生變化。水體中總磷含量增加可能主要有兩方面原因：
一是隨著城鎮化的發展，一些地區大量新建住宅，但生活污水管網建設不完善，可能存在污水處理不到位或直排問題。二是農產品畜養業造成水體面源污染，如化肥施用或糞肥等處置不當。當然，相關的工業行業也會排放處理不達標的污染物。總磷的增加，只是水體中污染物變化的體現之一，我們可以通過水中污染物含量的變化反推其原因，從而調整相關部門的管理思路和舉措。
面對水污染新形勢，需要有什么樣的管理思路？
■水污染治理要實現精細化、差異化管理，按流域按功能分區管理。
中國環境報：“十三五”期間，面對水污染新形勢，需要有什么樣的管理思路？
劉征濤：“十三五”期間，水污染治理要實現精細化、差異化管理，按流域按功能分區管理。我國地域廣闊，東西部、南北部自然地理、氣候生態等條件都存在巨大差異。不同污染物在不同條件下對不同物種會產生不同影響。例如不同溫度下污染物對生物的危害就不一樣。南方地區溫度較高，等量污染物釋放的毒性就會比北方高。此外，不同地域河流面臨的情況也不同，應采取不同的治理舉措。
所以，在各地采用統一標準、統一技術手段管理是不夠科學的。這會造成統一標準下，有的地區管理過嚴，有的地區管理過松，可能表現出“欠保護”或“過保護”現象。這種情況，也會造成一些地區監測數據與公眾感受不完全相符的情況。因此，“十三五”期間，要實事求是地依據流域區域的實際情況，實現水環境的精細化、差異化、系統化管理。
中國環境報：如何實現水環境的差異化和精細化管理？
劉征濤：設置科學的差異化的環境標準是實現水環境差異化管理的抓手。比如，同樣是氨氮指標、化學需氧量指標，南北方可以設置不同的標準。此外，還可以根據流域地域氣候、生態、污染物等特征設定不同的考核指標。這樣評價和管理水質才更科學。
設置不同生態區域的標準是精細化環境管理的基礎。在此基礎上，當地環保部門要嚴格執法，落實監督，加強監管。同時，在科學的環境標準基礎上，實施污染總量控制、排污許可制度等一系列環境管理舉措，只有這樣，才能真正實現水環境質量的改善。
中國環境報：目前，對水環境進行差異化管理有沒有試點？
劉征濤：事實上，從“十一五”開始，環保部門就依托國家水專項在重點流域進行了一些試點。如北方的遼河、海河、黑龍江流域，東部的長江、太湖流域、南方的滇池、東江流域等。這些試點呈點狀分布，主要側重于科研，尚未作為強制性環境管理手段。通過試點示范，我們做了很好的探索和探討。
“十三五”水環境管理要借鑒“十一五”、“十二五”成熟經驗。這些成功的經驗，將在“十三五”進一步得到完善。通過環境保護部現有的科研項目，以點帶面，把好的成果真正在全國大面積推廣。
流域行政跨界斷面水質污染問題怎么解決？
■要樹立科學、系統化的全流域生態治水理念。
中國環境報：您提到環境管理要按流域按功能分區管理，這是不是也體現出水環境管理要堅持系統化的原則？
劉征濤：的確如此。系統化的理念首先體現在要將河流看做一個整體。例如海河的突出問題是惡臭水體較多。海河流域約60%的斷面監測某些指標超過劣Ⅴ類。造成今天這種狀況的其中一個原因是，海河整個流域可能被局部碎片化分割了。一些行政區域依據各自的需要，將海河出入境多處筑壩圍擋，這種被人為分割的局部河段就可能成為一灘死水。現在的海河主河道已不是完整的水生態體系，可以說目前海河從自然流域水平上看主要是“無水可治”的狀態。要解決海河流域的水環境生態問題，當前首先要考慮統籌安排，打通海河流域的主動脈，使之“有水可治”。在保障流域水體的自然水生態功能的前提下，再開展相關水生態功能區的水污染防控管理，實現提高水環境質量的目標。這也就是堅持了科學、系統化的治水思想。
此外，從發布的環境監測數據來看，雖然我國地表水總體穩中向好，但一些流域行政跨界斷面的水質狀況不容樂觀。河流上下游的一些行政交界區域的水質污染已成為我國水環境管理的頑疾。究其原因，一方面，一些河段處于上游轄區的下游末端，一般不涉及轄區的飲用水水源地安全等，當地政府管理積極性不高；另一方面，下游地區也沒有管理權限。在一些地方，鄰近交界線的5公里~10公里有可能成為管理死角，一些企業在此偷排偷放。
要徹底改變這種狀況，需要樹立科學、系統化的全流域生態治水理念。流域不同行政管理河段及相鄰區域，要在流域整體水環境系統化管控的體系內建立一定的協調監管機制。如采取全流域水平的容量總量調控、基準—標準監管、排污許可證制度、生態補償等管理方式，明確全流域水環境監管的完整體系內部各部門分工協作的各自責任和可實施行動。
中國環境報：系統化的治水思想還體現在哪些方面？可否為我們舉例？
劉征濤：在水生態功能方面，也存在沒有科學、系統化考慮的誤區。一些地方、專家對水生態功能片面理解。如有些人認為，Ⅲ類、Ⅳ類甚至劣Ⅴ類水體，雖然可能對自然水體中的水生生物產生嚴重有害影響，但若只考慮水體的農業灌溉功能，由于其富含磷、氮等對農作物有用的營養元素，就可以直接作為農業用水。只要不用于養魚，就無需治理。這是片面理解了水功能。
我認為，保護水環境質量首先要保障基本的自然生態水體功能，在此前提下再考慮水體人為使用功能，如農業用水、工業用水或其他用水的水生態功能等。這也是發達國家水環境質量管理成功的基本宗旨。片面理解水體生態功能的內在動因，可能是行政管理的部門化、行業化問題。各部門、各行業若僅從自己部門的角度出發看問題、思考問題，就可能缺乏流域水體管控的整體化、系統化布局。當前尤其要強化科學、系統化管理思維，避免各自為政。
記者：您剛剛從空間維度、部門維度分析了水環境管理要提升系統化思維水平，是不是從時間維度上看，水環境管理也需要更加系統？
劉征濤：確實如此。我們經常會發現，某個流域治理了很多年，投入了大量的資金，卻收效甚微。每換一任領導，便會轉變一些治理方法和思路。有時反反復復治理，問題還是沒有解決。究其原因，從時間軸上看，很少形成一個流域整體治理系統，每個時間段的水環境治理工作有時相互斷裂。要系統性地提高治理和管理水平，可以借鑒科研項目后評估方式，每過一段時間或經歷一任政府，應對期間的水環境治理和管理成效進行后評估。主要包括對技術單位治理成效的評估和管理單位環境管理的評估。其中，對管理部門的評估更為重要。當然，重要的是對評估結果的不足之處要修正落實，這樣才能實現預期目標。
與發達國家相比，我國對環境治理效果的評估，特別是宏觀管理方面的后評估及修正落實還很欠缺。評估及監督落實工作可以考慮由社會第三方主持。后評估在結合專家意見的同時，要重視社會公眾的感受，做到公平、公正、公開。
后評估的開展，一方面，可以分析管理和技術上的漏洞，不斷調整管理思路和方法；另一方面，也可以系統總結、梳理此前的治理經驗，為以后工作提供借鑒。需要注意的是，無論是管理還是科研工作，如果頂層設計是科學、系統的，就不要頻繁地轉換思路，對之前的工作全盤否定。要堅持歷史的脈絡不斷創新完善，堅持長效治理。這樣，我國的水環境質量才能夠一步步得到提升。
