廣州環保投資集團有限公司“塌方式腐敗”窩案近日開庭審理，事涉多個垃圾焚燒項目貪腐問題，而這家國企正是壟斷了廣州所有垃圾焚燒項目。在這起窩案背后，折射出了中國垃圾圍城的復雜性。
“市政府和城管委給我們下的是死命令，不能延期。”2016年6月20日，廣州環保投資集團有限公司（以下簡稱“廣環投”）內部人士告訴南方周末記者，現在已重新步入正軌，“雖然受到客觀因素影響”。
這個“客觀因素”已影響廣環投一年半時間。2015年初，廣環投原董事長潘勝燊落馬，隨后這家國企及原母公司廣州廣日集團有限公司（以下簡稱“廣日集團”）接連有多名高管接受調查，管理層近乎全軍覆沒。時任廣州市紀委新聞發言人梅河清形容廣日集團系列案為“塌方式腐敗”。
而廣環投幾乎獨家壟斷著廣州所有垃圾焚燒項目。2016年5月10日，廣環投原企業發展部部長李曉雄在廣州市中院受審。庭審證實，廣環投在多個垃圾處理工程上存在權錢交易。
這起窩案孕育在一個城市基建獨家平臺之上。8年之前，廣州市政府為解決“垃圾圍城”難題，出臺“39號文”，將全市大型垃圾終端處理設施的投資、建設及運營權獨家賦予廣日集團。
八年前初涉垃圾處理業務的廣環投，迅速成長為國有控股大型環保產業集團，一度醞釀上市。
這一模式非廣州獨有，也不僅存在于垃圾處理領域。逐步升溫的環保市政類工程投資或已成為新的腐敗高發地帶。
“項目都按計劃在做，重新招投標耽誤的工期，都要趕回來。”上述廣環投內部人士說，5個垃圾焚燒發電項目和興豐垃圾填埋場擴容項目均已動工。
據該人士介紹，廣環投目前承擔了廣州市中心城區100%的生活垃圾處理任務，以及廣州全市約87%的生活垃圾處理任務。目前，廣州市投入運行的大型垃圾處理設施有三：兩座垃圾焚燒發電廠（李坑一分廠、二分廠）和一座垃圾填埋場，業主單位均是廣環投。
據公開信息，廣州2014年生活垃圾日均清運量2.26萬噸，其中，除了部分用于資源化回收之外，焚燒或填埋處理的有1.58萬噸。興豐垃圾填埋場既有庫容已經填滿，李坑垃圾焚燒發電廠每日處理量在3000噸左右，已不能滿足廣州市垃圾處理需求。
2012年前后，廣州市定下一舉興建5座垃圾焚燒發電廠的宏大計劃，項目分別選址在蘿崗、南沙、花都、增城、從化，由廣環投全權投建運營。待計劃完成，廣環投旗下7座垃圾焚燒發電廠的日處理能力將達到1.8萬噸，廣州實現原生垃圾零填埋。
每個工程的投資規模平均超過10億元。
“（該單位）在焚化爐、焚化廠的招標上違規中標，有人想從這里獲得好處。”2015年3月，時任廣州市紀委書記王曉玲在新聞單位新春座談會上談到，廣州市政府停止廣環投原來中標的標書，然后將標底下調15%，再重新發標進行招投標，僅此一項就為市財政挽回了損失數億元。
窩案中，目前開庭受審的廣環投高層僅李曉雄一人。檢方指控稱，李曉雄單獨或伙同廣環投總經理白文、董事長及法定代表人潘勝燊非法收受他人財物共計848.5萬元。同日受審的還有行賄人之一、廣東辰裕建設工程公司（以下簡稱“辰裕建設”）董事長汪清。
庭審顯示，大約在2012年，汪清在李曉雄組織的飯局上認識了潘勝燊，并當即向其表達了希望和廣環投合作的意愿，潘勝燊表示同意。此后，白文和李曉雄積極和汪清溝通，通過制定傾斜性的招標條件，使得辰裕建設掛靠的單位順利拿到花都、增城、興豐、南沙等4個項目。在中標之后，掛靠單位并不真正參與項目施工，而由辰裕建設施工。
為此，汪清向潘勝燊、白文等人支付“好處費”。庭審信息顯示，汪清拿下的4個項目總造價約15億元，其中大項目回扣按照千分之五計提，小項目適當提高計提比例（李曉雄拿三成，白文拿七成）。對潘勝燊，汪清另外給予千分之五的計提。檢方指控稱，汪清向上述三人一共行賄1930萬元，汪清對檢方指控沒有異議。
利益鏈條至此露出第一環。
廣環投為何能獨家獲得廣州市垃圾處理業務？
“里面沒有陰謀。”2016年6月17日，廣州市城建系統一位匿名官員向南方周末記者回憶這一模式的開端——穗府（2008）39號文件，稱廣州市政府的本意是解決垃圾圍城和幫扶本土企業。
39號文全稱“城市建設投融資體制改革方案”，2008年10月出臺。
通過39號文，廣州市政府將涉及交通、水務、地鐵、燃氣、垃圾處理和城市建設等相關職能和權限，交由重新調整組建的六大政府投融資平臺獨家經營。其改革目標中居于首位的是“減輕財政壓力”。政府還承諾，在各平臺不能獨立承擔債務的情況下，將由市財政負責償還債務本息。
廣日集團作為垃圾處理板塊投融資主體，由此獲得全市大型垃圾處理設施的投資、建設和運營權限。獲得特許經營權后，廣日集團并未直接接手運作，而是將權限移交給了其與廣州誠毅科技開發有限公司（以下簡稱“誠毅科技”）在2008年3月聯合組建的廣州環保投資有限公司，即廣環投前身。
廣環投成立后的第一件事是建設李坑二廠。
不過，李坑一廠一名原高管魏賢（化名）向南方周末記者證實，在廣日集團組建廣環投之初，業內已知悉政府對垃圾處理板塊的全盤規劃。
李坑一廠是廣州市第一座垃圾焚燒發電廠，由市政府于2003年投資7億元建設，2006年10月正式驗收。
“因為是第一次，性價比不高。建完以后政府就想，投入這么大，而且工期這么長，就想引入社會資金。引入社會資金需要政府有個投資主體，于是就商量把所有項目歸給廣日，由廣日牽頭和社會資本合作，共同成立廣環投來負責廣州未來所有的固廢處理。政府列了個大綱，39號文就是這么來的。”
據魏賢介紹，廣州市政府將垃圾處理板塊打包交給廣環投的初衷，首先是解決垃圾圍城，其次是解決廣州市國資委下面裝備制造企業的出路。
“這盤棋下得很大。垃圾焚燒發電不僅是處理垃圾和發電，還有前端設備制造和龐大的生產管理人員，它可以滾一個大雪球，盤活體制內的不良資產。”而要達到這個效果，必須借助本地企業。
忌于公眾質疑廣環投國企血統不純，廣日集團還回購了誠毅科技股份，廣環投成為廣日集團獨資子公司。一年后，廣州廣重集團有限公司（原廣州重型機器廠）入股廣環投，完善垃圾處理產業鏈、帶動裝備制造業的格局愈發清晰。
2016年2月，廣環投調整為市國資委下屬的一級國企，廣日集團仍是其第一大股東。
“拋開（腐敗）不說，我們對廣環投這些年是滿意的。”上述官員評價廣環投稱，“在（垃圾處理行業）慢慢上路了，有一定規模，像它發展得這么快的不多見。”
“假如我當時選擇加入廣環投，這次也會被卷進去。”廣環投在建設垃圾處理項目中的利益輸送，完全在魏賢的意料之中。2008年，他放棄了廣環投的邀請，甚至離開了他參與奠基的廣州垃圾焚燒發電行業。“也不只廣環投有這樣的問題，只不過它這次暴露得比較徹底。”
2013年1月，一位從事垃圾處理的民營企業董事長林淇（化名）在列席廣州市人大會議時，數度炮轟廣日集團壟斷垃圾處理業務。“體系滴水不漏，民營企業一噸垃圾都搶不到。”
會后，林淇托人上交建議，得到廣東省有關領導批示。
炮轟過后，潘勝燊曾約林淇見面。“那天我飛機晚點，遲了三個多小時才回到公司，潘勝燊一直在等我。他確實很有誠意。”2016年6月16日，林淇告訴南方周末記者，他和潘勝燊此后一直有來往，私交不錯。
當時，潘勝燊面對林淇拼命叫苦，稱這一行不好做。“每年的投資回報率在10%左右，我看還可以了，但沒有一般的壟斷行業那么暴利。”
自接手廣州垃圾處理業務以來，除了運營既有的垃圾處理設施，廣環投主要的工作便是建設一座又一座垃圾焚燒發電廠。林淇解釋：“廣環投入行完全不需要競爭。它也不需要思考，把坑占住，把錢扔下去買設備，就行了。而你買誰的設備，各種環節交給誰做，這里面存在很大的利益漏洞和尋租空間，他們全部掉在這里了。”
而廣環投壟斷垃圾處理的另一項弊病是，廣州缺乏發展焚燒以外技術的動力。
“潘勝燊和我討論的終極話題是：為什么要做垃圾分類？”林淇說，“每分出來一噸，他就少一噸焚燒的補貼，就少一噸的收入。”
事實上，廣州不遺余力在推進垃圾分類，但這項工作一直進展緩慢。
廣州煦雅環境科技有限公司執行董事夏百陽也面臨這個問題。他原本希望在廣州推動一項新技術，達到生活垃圾資源化、清潔化利用的效果。“我們在別的地方上項目，只要和地方政府談，不需要和當地國企打交道。”
南方周末記者發現，在全國各大城市中，除了廣州之外，深圳、天津、廈門等地的垃圾處理行業也存在被當地國企獨家經營的現象，外來企業很難進入。
一位固廢行業專家表示，地方保護已形成利益鏈條，有的固廢項目遭遇投訴后，運營單位“換一個馬甲又出來了”。
“我們外地專家去介紹技術，當地基本不理睬，招投標、做方案也集中于本土專家，方便照顧當地企業。但環境治理像治癌癥，是不是有個親戚當醫生，找他就能治好呢？”
“很難對必然性下結論，但以行政權力形成壟斷，確實為利益輸送創造了條件。”中山大學環境與生態研究院院長楊中藝更期待以PPP模式進行環保類基礎設施的建設。這是目前最熱的公私合作模式。“壟斷授予的主體往往是國有企業，它面對大宗的財政資金和項目建設，權錢交易的空間也比較大。”
在水務、燃氣等市政領域，壟斷則更為普遍。
不過，一位在城投集團任職的研究員表示，在很多情況下，環保市政等公用事業需要壟斷，因為壟斷能形成規模效益以降低成本。
“廣日出現腐敗，問題主要不在壟斷，而是壟斷以后，政府和企業缺乏邊界。”他告訴南方周末記者，目前特許經營的難點是尚未建立完善的監督監管機制。此外，企業完成改革改制應是特許經營的前提和目的。“等到國企改制好了，現代企業的經營制度、審計制度、防腐制度等建設好，是一個正規企業了，政府才把特許經營和壟斷權力給它。否則國企內部運作不受監管，會助長它走向腐敗和低效率。”
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