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隨著我國區域城市群協同發展以及鄉村振興戰略的不斷推進，我國城市化發展程度逐漸提高。垃圾處理處置的問題已經成為全面建成小康社會、全面建設生態文明的重要制約因素之一。作為垃圾無害化、清潔化處理的方式之一，垃圾焚燒發電因為減量化程度高、垃圾處理能力強等優點，已經逐漸成為新型城鎮化建設、城市生態文明建設的重要手段和措施。但是當前我國垃圾發電產業的發展仍然存在一些問題，包括制度不完善、項目選址困難等，容易影響產業的健康發展。分析問題并提出有效建議，對促進垃圾發電行業可持續健康發展具有重要意義。
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隨著國家重點區域城市群協調發展、城鎮化戰略以及鄉村振興戰略的不斷推進，我國城市化發展程度逐漸提高，近年來城市規模迅速擴大，人們的消費水平不斷提高，垃圾產生量日益增加，許多城市已被垃圾所包圍。十九大報告在“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”章節中將垃圾處理問題列入了“突出環境問題”，明確要求“加強固體廢棄物和垃圾處置”，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。如何合理有效地處理垃圾已成為政府及公眾關心的環境保護焦點問題。當前，在垃圾處理減量化、資源化、無害化的原則下，垃圾焚燒發電逐步顯現出較大優勢，形成了具備競爭力的新興產業，已經成為垃圾處理的一個重要發展方向。
我國垃圾焚燒發電產業發展現狀我國自1985年在深圳首次建造垃圾焚燒發電廠以來，經歷了30多年的發展與探索，在最近幾年才形成穩定的產業格局。截至2016年底，全國已投產生活垃圾焚燒發電項目273個，分布在28個省（直轄市、自治區）的23個省會城市、113個地級城市以及74個縣，并網裝機容量合計543萬千瓦，年發電量約298億千瓦時。543萬千瓦的垃圾發電項目，年垃圾處理量超過8000萬噸，占全國縣級以上城市與城鎮（不含農村）生活垃圾清運量比重30%以上。
截至2017年6月，合計投產項目296個，裝機容量624.8萬千瓦，預計到2018年初，裝機容量將超過680萬千瓦，年發電量超過350億千瓦時，年垃圾處理量超過1.05億噸，占全國城鎮垃圾清運量的比重為35%以上。根據《生物質能發展“十三五”規劃》，到2020年我國城鎮生活垃圾焚燒發電裝機容量將達到750萬千瓦；《可再生能源發展“十三五”規劃實施的指導意見》則提出了垃圾焚燒發電“十三五”規劃布局，明確在30個省（直轄市、自治區）及新疆生產建設兵團布局529個垃圾焚燒發電項目，裝機容量1022萬千瓦；根據《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（發改環資[2016]2851號），截至2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。因此，從宏觀總體而言，全國垃圾焚燒發電產業發展勢頭良好，垃圾焚燒發電已成為垃圾處理的一種主流方式。
從發展速度與規模而言，我國目前垃圾焚燒發電裝機容量、發電量和垃圾處理量“三大總量”均居世界第一；從發展質量而言，我國當前垃圾焚燒發電的焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等工藝和環保最新技術，已達到國際先進水平；從區域分布而言，垃圾焚燒發電的分布與經濟發展水平基本一致，主要分布在沿海經濟發達地區、內地省會城市以及部分大型城市；就垃圾焚燒發電裝機及垃圾處理能力而言，近5年來，我國垃圾焚燒發電裝機單機容量規模、單位垃圾處理能力、處理單位垃圾產生的發電量均大幅增加；從發展空間而言，隨著我國經濟進入高質量發展階段，以及增長動力轉換、推動動力變革，垃圾焚燒發電發展空間仍然巨大。
我國垃圾焚燒發電產業存在的環保問題
? 垃圾焚燒發電廠選址仍顯困難
我國現行的相關政策與標準要求，垃圾發電廠選址必須符合當地的城鄉總體規劃、環境保護規劃、土地利用規劃及環境衛生專項規劃，符合《城市環境衛生設施規劃規范》《生活垃圾焚燒處理工程技術規范》對選址的要求，以及當地的大氣污染防治、水資源保護、自然生態保護等要求。根據《關于進一步加強生物質發電項目環境影響評價管理工作的通知》（環發[2008]82號）要求，在城市建成區一般不得新建生活垃圾焚燒發電廠。另外，對于環境質量不能達到要求且無有效削減措施的區域、可能造成敏感區環境保護目標不能達到相應標準要求的區域也不鼓勵建設垃圾發電項目。
隨著社會公眾環保意識日益增強，項目選址難落地難等問題也日趨突出。同時由于垃圾焚燒發電廠的特殊性和公益性，在保證焚燒爐可靠、穩定、連續運行外，還必須綜合考慮各種因素，其中既有規劃因素，也有環保因素。近年來，由垃圾電廠選址造成的信訪事件日益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均以環保問題為由，以不同的方式表達了他們對于垃圾焚燒發電項目的質疑與反對。我國垃圾焚燒發電廠選址因環保因素仍然顯得困難。
? 垃圾焚燒發電相關的制度政策有待健全完善
垃圾焚燒發電是與民生相關的重要新能源產業。我國已經從產業政策的角度基本明確了垃圾處理的產業化和市場化的發展方向。2016年以來，國家研究出臺了一系列政策措施，推進垃圾焚燒發電可持續健康發展，國家能源局、原環境保護部、住房和城鄉建設部也相繼出臺了相關文件支持垃圾焚燒發電產業發展。
但是，作為垃圾焚燒發電的前續工作，垃圾分類回收相關的辦法尚未明確與實施，沒有足夠的約束和激勵機制讓垃圾分類普適化，無法為垃圾的無害化處理以及垃圾焚燒發電創造良好的條件。同時，相應的設計、制造規范、標準和各種投資、稅收、補貼等政策仍需進一步完善，尤其是垃圾處理補貼政策，在惡性競爭下出現了不穩定現象。從世界發達國家的垃圾焚燒發電產業發展來看，針對各自的垃圾焚燒發電制定相應的優惠政策是關鍵，沒有優惠政策和各種補貼，垃圾焚燒發電難以產業化。所以垃圾焚燒發電行業相關的法律政策以及與之相關的規程、規范和經濟政策亟待完善。
? 垃圾焚燒發電難以保證穩定達標排放
目前垃圾發電大氣污染物排放執行《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485—2014），其中包括新建和現有（2014年7月1日前已建成投入使用或環評文件已獲批準的垃圾發電項目）項目。對于新建垃圾焚燒發電廠的環保技術和環保設備比較成熟，已經能夠達到歐盟垃圾焚燒污染物排放標準，實現穩定達標排放可靠性較強。
但是根據調研結果，對于現有垃圾發電廠在運營過程中環保控制的達標率不高，二次污染成為環保隱患。另外從大氣污染物排放而言，垃圾焚燒發電最引起公眾關注的是二噁英。我國當前二噁英排放標準與歐盟相當，都是0.1ngTEQ/m3。由于二噁英排放屬于微量，暫時無法實現在線監測。根據調研結果，全國仍有較多垃圾發電廠二噁英不能穩定達標，僅在監測期間通過控制實現達標。由于缺乏有效的在線監測手段和監管機制，如何確保二噁英的連續達標排放成為公眾最為關注的問題。
? 對垃圾焚燒發電缺少客觀科學的宣傳
根據我國國情，目前垃圾焚燒發電廠一般建在經濟發達地區占多，這些地方土地稀缺，人口密度大，公眾的環保意識普遍較高。垃圾焚燒發電項目由于其特殊性，非常容易引起法律訴訟或群體性環境事件。
目前，由于自身對二噁英的認識也很模糊，我國媒體針對垃圾焚燒發電引起二噁英問題缺少權威、客觀的宣傳。垃圾發電企業對于公眾的宣傳也不夠，尤其是生產及環保技術工藝對大氣污染物排放控制方面的宣傳。再加上擔心環保措施投運率及環保監管不力，便形成了公眾反對的主要理由。所以，在垃圾焚燒發電管理方面，如何實現政府與全民同抓共管、社會共治，如何實現政府與公眾利益進一步對接，是需要認真研究的。
相關思考與建議
? 確保省級垃圾發電中長期規劃指導性
《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》（發改環資規[2017]2166號）是我國第一個專門針對垃圾焚燒發電項目選址工作的文件，也是目前我國垃圾焚燒發電規劃選址管理工作中最權威、最系統和最具指導意義的文件。需要嚴格執行該文件對垃圾焚燒發電選址的要求，尤其是要求編制省級生活焚燒發電中長期專項規劃，落實到具體項目布局，并進行相應的規劃環境影響評價工作。項目選址確定后，地方人民政府應合理安排周邊項目建設時序，不得因周邊項目建設影響生活垃圾焚燒發電項目選址落地。同時鼓勵利用既有生活垃圾處理設施用地建設生活垃圾焚燒發電項目，鼓勵采取產業園區選址建設模式，鼓勵在京津冀、長三角等國家級城市群打破地域限制，探索跨區域生活垃圾焚燒發電項目建設。
? 推動垃圾焚燒發電制度政策全面建設
我國對垃圾焚燒發電支持政策包括經濟支持政策、技術支持政策和社會支持政策三類，共同構成了垃圾焚燒發電的政策體系。在經濟政策上相對全面，但是在技術扶持和社會扶持方面尚顯滯后。尤其是社會支持政策，我國在垃圾分類制度方面政策較不配套，沒有相應獎懲措施予以規范。另外，由于《關于進一步做好生活垃圾焚燒發電廠規劃選址工作的通知》是指導性文件，在如何指導地方編制中長期專項規劃，如何指導地方政府做好規劃選址和場址保護工作，相關部門在信息共享機制下如何相互配合開展規劃管理工作，如何建立專項規劃評估考核機制等方面，這些都需要從政策制度層面進一步細化。
? 強化自動監測與聯網，倒逼排放穩定達標
2017年4月20日，原環境保護部印發《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知》（環辦環監[2017]33號），要求垃圾焚燒發電企業于2017年9月30日前全面完成“裝、樹、聯”三項任務。其中，“裝”是要求垃圾發電廠安裝污染源自動監控設備，“聯”是要求企業自動監控系統要與環保部門聯網，排放數據不僅連接當地環保部門，還要把數據上傳到原環境保護部的平臺。通過“裝”和“聯”可以倒逼企業提高焚燒以及環保工藝水平，以實現大氣污染物全面穩定達標排放，避免大氣污染物排放數據造假，提高垃圾焚燒發電行業的環境管理整體水平，同時還便于環保部門執法監管。在此基礎上，進一步探索并完善二噁英、重金屬等排放微量的污染物的在線監測工作。
? 加強信息公開，最大限度降低“鄰避”效應
隨著社會公眾環保意識日益增強，群體性事件時有發生，“鄰避”問題成為制約垃圾焚燒發電行業發展的重要因素。做好項目前期的規劃選址工作和嚴格控制項目運營期的大氣污染排放是防范和化解垃圾焚燒發電“鄰避”問題的重要措施。在環辦環監[2017]33號文中，“樹”是在便于群眾查看的顯著位置樹立顯示屏，把這些監控到的數據實時向社會公開。通過對垃圾發電的“裝、樹、聯”要求，結合項目前期的決策公開、規劃公開、環評公開、核準公開、建設公開，基本能夠實現垃圾發電企業最大限度的信息公開，實現政府與全民同抓共管、社會共治。另外，當地政府應該對周邊居民進行一定的經濟補償，要建立與垃圾處理項目周邊居民的協調機制，如韓國拿出10%的垃圾處理費給周邊居民作為補償等。
? 因地制宜推進垃圾焚燒發電熱電聯產
國家能源局《關于開展“百個城鎮”生物質熱電聯產縣域清潔供熱示范項目的通知》（國能發新能[2018]8號）中，發布136個生物質熱電聯產縣域清潔供熱示范項目。其中，農林生物質熱電聯產項目126個、城鎮生活垃圾焚燒熱電聯產項目8個、沼氣熱電聯產項目2個。所以，應該在做好環保、選址及社會穩定風險評估的前提下，在大中城市及人口密集、具備條件的縣城，依托當地熱負荷，因地制宜推進新建垃圾發電項目熱電聯產或對已有項目實行供熱改造，并采取一定經濟措施以鼓勵垃圾發電項目實行熱電聯產，作為縣域清潔供熱方式的補充，最大限度為地方以及工業園區提供清潔供暖與清潔工業蒸汽，為實現縣域內燃煤鍋爐及散煤替代做出貢獻。在此基礎上，進一步推動垃圾焚燒發電分布式熱電聯產示范的可行性。
（王圣系國電環境保護研究院副院長；岳修鵬,東南大學能源與環境學院；張亞平系東南大學副教授）
作者：王圣、岳修鵬等
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