「如果你愛他，就讓他去做PPP；如果你恨他，也讓他去做PPP。」
在中國，PPP是一個令人愛恨交加的事物。2014年至2017年，PPP大發展，有多少公司都借助它實現了翻倍增長，一飛沖天。2017年底，PPP“急剎車”，又有多少公司因為它墜入深淵，萬劫不復。
在這一過程中，到底是什么使得市場環境發生如此巨大的變化？如果說PPP不好，為什么前面要高速發展？如果說PPP好，為什么后面又要把它一刀殺死？
從2014年到2017年，大岳咨詢董事長金永祥每年都要出差240天以上，其中一半以上都是去給各級地方政府的領導干部講授PPP。作為銜接PPP各方主體的樞紐，他和他所代表的咨詢公司們對PPP有著深入的觀察和思考。
在金永祥看來，PPP之所以會“忽冷忽熱”，根本原因是有關各方對它的認識還不夠充分。從中央到地方，從金融機構到社會資本，在理解PPP的作用和意義方面都沒有達成一致，由此造成了PPP要么一飛沖天，要么自由落體。
因此，金永祥最近專門寫了一本書——《論中國式PPP》，把他對PPP的觀察、思考、研究提煉總結了出來，希望能夠幫助大家更好地認識PPP、使用PPP，并為PPP頂層設計提供更多的決策參考依據。
近日，《環保圈》獨家專訪了金永祥，請他詳細解讀了對“中國式PPP”的思考。
01 PPP在中國發展的5個階段
《環保圈》：在中國，PPP發展了多長時間？經歷了哪些階段？
金永祥：PPP引入中國是比較早的，早在上世紀80年代，世界上一有PPP的時候中國就有了。從那時起，PPP在中國經歷了5個發展階段：探索階段（80年代中期~1993年）、試點階段（1994年~2002年）、推廣階段（2003年~2007年）、反復階段（2008年~2013年）和普及階段（2014年至今）。
第一階段政府沒有主導，是隨著改革開放出現的。
第二階段是原國家計委主導的，原國家計委主任鄒家華出國訪問時，有外國專家向他介紹了PPP（當時叫BOT），回國后，他領導在全國搞了一些試點，如成都第六自來水廠、廣西來賓B電廠等，數量不多，都是嘗試性地利用外資來建設交通、能源基礎設施，時間大概從上世紀80年代到2002年。
量雖然不大，但這些試點積累了經驗和知識，為日后PPP大范圍推開打下了良好的基礎。例如廣西來賓B電廠，當時花的顧問費差不多就有5000萬元人民幣，那還是1994年，我本人也是從那時起開始研究PPP的。
第三階段是原建設部主導的。2002年，原建設部出臺《關于加快市政公用事業市場化進程的意見》，開始在市政公用事業領域推行PPP。這個政策是汪光燾擔任建設部副部長時推的，他以前是北京市副市長，做過北京市第十水廠PPP項目。該項目最早政府自己做可行性研究報告時，測算的水價是6.9元/噸。領導否定后，重新測算的價格降為3.9元/噸。最后通過競標，社會資本給出的價格則是1.15元/噸。從6.9元/噸到1.15元/噸，價格只有原來的1/6，這件事情對汪市長觸動很大。他調任建設部副部長后，就開始在全國推進市政公用事業市場化改革。
這一階段，外企、民企、地方性國企等開始同臺競爭，像威立雅、蘇伊士、柏林水務、桑德、碧水源、首創、北控、創業環保等都是這一階段成長起來的。
第四階段是反復階段。2008年國際金融危機后，國家推出了“4萬億”的政策，地方政府突然有錢了。有錢以后，他們做PPP的意愿就不那么強烈了，很多項目被叫停，PPP受到了很大沖擊。
但實際上，沖擊不到兩年，國家就發現了“4萬億”的問題，于是出臺文件鼓勵民營經濟發展，但民企參加基礎設施建設的趨勢就中斷了。而央企則趁勢殺入，因為“4萬億”的很多錢也流入了央企，使他們有資源拿了好多項目。
央企大規模參與基建，帶來了很多債務問題，積累了比較多的矛盾。于是到了2013年，財政部就開始推行PPP，這就進入了PPP發展的第五階段。國家發改委一直負責PPP項目投資審批工作，后來也參與了PPP推進工作，推行范圍不僅僅包括90年代的能源交通、2000年時的市政公用，而是在各個領域全面推進，成為了PPP的普及階段。從2014年到2017年，PPP項目基本每年都以100%以上的速度遞增。
最后，從2017年底開始，財政部發布財辦金〔2017〕92號文，國務院國資委發布國資發財管〔2017〕192號文，人民銀行等推出資管新規征求意見稿等，標志著PPP高速發展階段的結束。根據我們的數據，從2018年到2019年，新增PPP項目的數量基本是逐個季度地下降，2019年四季度的項目數大約只有2017年四季度的1/4了。
《環保圈》：雖然經歷了這么多階段，但很多項目以前并不叫PPP，而是叫BOT、TOT等？
金永祥：BOT、TOT等其實都是PPP的一種。中國第一個叫PPP的項目是北京地鐵4號線，也是大岳咨詢做的。當時4號線已經在建，雖然沒有進行設備安裝，但工程、隧道等都已經開始建了。做的過程中我們把社會資本引入進來，給項目起名的時候就發現不好起，叫BOT、TOT等都不合適，最后只好用了PPP這個名字，政府和社會資本合作，這樣叫就沒錯了。
所以，早期的PPP項目都有“小名”，像BOT、TOT之類的，第一個沒有“小名”的項目就是北京地鐵4號線。現在國內研究PPP的基本都認為這是國內第一個PPP項目，實際上我們自己心里清楚，該項目的內涵和今天的PPP還是不一樣的。
02 PPP“忽冷忽熱”是因為有關各方認識不統一
《環保圈》：2017年底PPP遭遇“急剎車”，您覺得主要原因是什么？
金永祥：PPP“忽冷忽熱”，主要原因是有關各方對它的認識不夠統一，這也是我為什么要下決心寫《論中國式PPP》的原因。
2014年至2017年間，PPP大發展。以大岳咨詢為例，2013年我們一年才做50多個PPP項目，2017年一年就做了685個，期間PPP發展的速度非常快，大家熱情都很高漲。
2014年中英經濟財金對話時，我與幾位央企領導聊天，他們對PPP的信心還都不太足。但到了2015年下半年，大家對PPP就已經高度認可了，地方政府、社會資本、金融機構、研究學者等都非常認可，討論也很熱烈，大家都覺得PPP是國家政策和一次市場機遇，要抓住這一波機會。
但是，2017年底PPP“踩剎車”后，PPP好像突然就變成一個罪人了，被誤認為是“加杠桿”的措施，出現了斷崖式的下降，結果導致很多做PPP的民企受到重傷。實際上民企受傷不是PPP本身造成的，而是PPP政策及其執行力度“忽冷忽熱”造成的。因為民企本來是按照之前的市場環境，按照當時有關各方對PPP的支持力度來拿項目的，可能他們對形勢的判斷是有點粗魯，超出了他們的能力，但如果國家政策力度不變，民企其實也不會那么艱難。但國家政策突然變了，而且執行力度又很急，結果造成了民企大面積受傷。
在這一過程中，到底是什么使得我們的市場環境發生如此巨大的變化？如果說PPP不好，為什么前面要高速發展？如果說PPP好，為什么后面又要把它一刀殺死？這里面就反映出中央、地方、金融機構等有關各方對PPP的認識還不夠統一，對于PPP的觀察、思考、研究和總結還遠遠不夠到位，所以造成了PPP要么就一飛沖天，要么就自由落體。因此，我覺得認識PPP很重要，需要整個行業去反思，這就是我之所以寫《論中國式PPP》的原因。
《環保圈》：您剛才說PPP被誤認為是“加杠桿”的措施，為什么這么講？
金永祥：財政部有PPP項目庫，最高的時候曾經超過20萬億。金融降杠桿的時候，這20萬億就被拿來說事，說它是隱性債務。但實際情況是，這20萬億是準備要做的項目，并不是真正做的項目。根據我們的統計，從2014年到2017年，在PPP那么高漲的情況下，每年真正投入項目的資金也只有幾千億元，這一數字相對每年20多萬億的基建規模來講其實并不算大。
其次，這幾千億PPP都不是隱性的，基本上全是公開市場的行為，從來沒有任何一項政策能夠如此公開，媒體天天報道，整個決策過程都是公開透明的。
第三，因為有社會資本的參與，這些項目也都是比較靠譜的，因為不靠譜的項目社會資本根本不會參與。這就使得PPP在科學決策方面發揮了巨大作用，使得原來那些不靠譜的樓堂館所、形象工程大大減少。
因此，PPP首先數量并不大，其次也不是隱性的，第三大多還都是民生工程，即使不做PPP，這些項目也都是財政要投的。跟英國、日本的PPP相比，可能我們還不夠好。但跟我們自己的其他經濟政策或融資模式相比，PPP已經是最靠譜的了。
實際上，2018年以后大家也開始反思，現在基本上已經形成共識——PPP不能算隱性債務。但是，被認為是隱性債務確實是PPP當年遭受滅頂之災的根本原因，至今對金融機構的風控仍然影響很大，造成很多項目無法完成融資。
03 PPP是負面作用最小的一種經濟政策
《環保圈》：經過反思，您對“中國式PPP”的結論是什么？我們應該如何去正確認識PPP？
金永祥：首先，“中國式PPP”與國外的PPP有著本質區別，我們的第二個“P”很多都不是國外的Private（私人機構），而是國有企業。他們在與政府合作時，雙方的關系、風險等都與傳統的PPP不一樣，所以中國的情況更適合用PEP（Public-Enterprise-Partnership）來概括。
每個國家都有每個國家的國情，PEP也是我們的國情所決定的，我們不可能把國企從PPP中排除出去，即使把國企排除出去，民企也沒有那么大的能力去承接那么多項目。國外的PPP一年也做不了多少，而我們的PEP一做就是國外的幾十倍，這都是客觀存在的事實，不承認不行。
任何一種模式，離開了國情都是空談，國外的情況也不是一成不變的。前兩年英國的基礎設施建設局曾經來我這訪問，他們說給國務院寫PPP報告。后來我們去回訪，才發現他們這個部門已經不存在了。所以我們也不能僵化地學習人家的東西，而是要根據形勢的發展做出調整，結合我們的國情和實際需要，最終目的是要解決問題，而不是非得打造一個跟國外一模一樣的環境，沒有這樣的環境難倒就不做事了么？
上世紀90年代，我們剛剛開始學習PPP的時候，其實也都是照搬國外經驗。在國外，PPP合同都是律師來寫的，語言比我們嚴密得多，我們要費好大勁才能把它讀懂。但是咱們的政府都討厭這樣，所以后來我們就把PPP合同改了，大家用的基本都是通俗語言，律師主要工作就是審查一下是否違法，PPP合同已經“國產化”了。
《環保圈》：您說過，PPP在中國已經不再是單純的投融資工具了，而是一種宏觀經濟政策，這如何理解？
金永祥：不同于國外，中國式PPP已經不再是一種單純的投融資工具了，而是上升為一種經濟發展方式、一項經濟政策。評價中國式PPP不能就PPP論PPP，而應與其他各項經濟政策相比較，如土地財政、平臺融資、政府購買服務、專項債等。決策者要選的不是一個毫無瑕疵的最優政策，而是負面作用最小的經濟政策。而PPP相較于以往的政府投融資政策而言，在透明度、競爭性、效率性和決策科學性等方面都有著顯著的進步，目前看來還沒有更好的政策替代它。
我們的PPP現在量非常大，應用非常廣，實際上已經是一項經濟政策了，是一種政策工具。未來它還將變成一種治理理念，因為做這套東西以后，對政府官員的思路影響是很大的，會顛覆好多以前的工作方法，所以PPP的影響可能會越來越廣。
舉個例子，合肥有個王小郢污水處理廠，是柏林水務做的PPP項目，當時負責操作這個項目的是合肥建委的一位副主任。后來2008年他帶隊去汶川參與災后援建，采用的就是王小郢的管理和運作規則。他打電話跟我說，用了這套規則來管理援建項目后，一切就都理順了，而不是像以前那樣，“天天開會還是解決不了問題”。
上面提到的汪光燾部長推行市政公用事業市場化改革的例子，其實也是PPP模式對政府治理理念的影響。我們做北京第十水廠時主管項目的一位官員，后來又去哈爾濱、甘肅等地任要職，都邀請大岳去支持他們的工作，其實不是大岳和他有什么私人的關系，而是因為采用PPP模式做出來的項目規規矩矩、有板有眼，不會捅婁子。
類似的例子還有很多，北京原來有兩個大學城，一個在房山，一個在昌平，主管房山項目的人負責過PPP，也請了大岳做顧問。匯報的時候，時任北京市市長就要求，昌平大學城要向房山學習，看看人家是怎么弄的。北京去年任命了4位區委書記，其中有2位都曾經參與過地鐵4號線的PPP項目，另外一位則和我們一起做過大興經濟適用房的PPP項目。
甚至還有一些參與過PPP的官員，做完PPP項目后還會把大岳的PPP人才挖走，去幫他們主管項目建設，理順流程。大岳的一位1983年出生的小伙子就是這樣被挖走的，現在在北京市某國企擔任二級公司的總經理，已經擔任正處級高管多年了。他的上司原來是大岳的總監，擔任副廳級高管大約五六年了，操盤了多個投資國外的PPP項目，據說收益非常好。
04 未來PPP會在政策競爭中顯示出優勢
《環保圈》：疫情期間，國家又發布了幾份PPP文件，如《關于加快加強政府和社會資本合作（PPP）項目入庫和儲備管理工作的通知》、《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》等，是不是體現了政策層的變化？
金永祥：這些文件都是財政部金融司或PPP中心發的，他們真正知道PPP的價值所在，所以不停地往前推進。但是阻力還是相當大的，總有人找PPP的毛病。這樣大規模的一場改革，涉及面如此寬廣，怎么可能沒有一點問題呢？
所以，只能從宏觀層面上看，看PPP政策跟其他經濟政策比怎么樣？跟專項債比怎么樣？只有在政策比較的過程中，PPP的優勢才會顯現出來。我國的PPP從規范程度上肯定跟英國比不了，但是如果我們拿PPP跟其他經濟政策比，它還是很有優勢的。
《環保圈》：政策層面現在對PPP的態度怎么樣？
金永祥：應該說PPP現在仍是合規的，但不像前些年那樣是政府大力支持發展的了。例如，前些年兩會政府工作報告中都會提到PPP，但是今年就沒有了，提和不提還是不一樣的，因為大家會去解讀它。
整體來看，現在PPP還是處于低潮期，目前還沒有看到回暖的跡象。以大岳為例，我們現在雖然一年還能有五百多個項目，但是增量少了，很大一部分精力是放在后期的“保駕護航”工作上，有好多存量項目的事情要做。做好這項工作，也可以為PPP正名，有助于增進各方對PPP的認識。
《環保圈》：您認為未來PPP會回暖嗎？
金永祥：我覺得到了一定程度就會回暖。
第一，專項債的問題也會暴露出來，未來也將面臨一次大的調整，到時候PPP可能就會受到政府的重視；
第二，政府的資產負債表現在非常大，地方一方面有大量的負債，另一方面又有很多資產，如污水管網等，要想解決債務問題，就得考慮資產的處置，這也意味著PPP的機會；
第三，如果政府要救民企，那還是要把他們的PPP項目盤活。
對于政府來講，其實就是一個政策選擇的問題，歸根結底政府還是會選擇那些效率高的、生命力強的政策。所以PPP在政策選擇的過程中，其自身的優勢就會表現出來，這些優勢會使得它重新煥發生機。
PPP還是有幾方面好處的：一是提高政府決策的科學性，二是實現規模化和專業化，三是符合市場經濟的大趨勢。舉個例子，原來每一個縣都有一個污水處理廠，都是自給自足的，管理水平很低，浪費很大。通過PPP把這些項目歸為一家管理，可以實現規模化和專業化，效率就會提升很多。
另外，我們國家還有強大的國有資本，能夠迅速把PPP做大做快，這些都是PPP的生命力所在。總之，PPP會在政策競爭中展示其頑強的生命力。
《環保圈》：目前地方政府對PPP的意愿如何？
金永祥：地方政府官員很多都擔心現行有的政府推動的融資方式漏洞很多，未來會被追責，近日廣西出臺了發展PPP的“桂十條”，聽說還有幾個省也在加緊研究制定類似的政策，很多市縣政府都在進行PPP項目的籌劃和前期準備，可見地方政府對利用PPP來拉動投資的意愿是非常強烈的。
《環保圈》：過去兩年民企對PPP的信心受到很大打擊，如何讓他們恢復信心？
金永祥：民企喪失信心是因為做PPP沒有甜頭了，讓他們欠了一屁股債，甚至沒活路了。要想讓他們恢復信心，就必須讓民企看到甜頭、看到希望，如果做PPP能夠讓民企賺到錢，那他們自然就會回來的。政策的調整很重要，或者說供給側改革很關鍵。
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