導讀：對于黃河流域這盤棋，扭轉乾坤的關鍵一步就是改善生態環境。

2021年10月8日，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（下文簡稱“綱要”），要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

綱要發布，沿黃城市一片歡騰。

這是我們的慣例，一項規劃就是有如此強大的力量。全國各地大概都希望被這樣的規劃覆蓋，因為覆蓋即意味著國家資源的導入。

綱要共計15章，58節，25000余字，內藏乾坤，關系大半個北方的經濟民生。

這份綱要將會是未來10-30年指導黃河流域發展的綱領性文件，是制定實施相關規劃方案、政策措施和建設相關工程項目的重要依據。

也就是說，未來一段時間黃河流域的發展方向、思路、以及商業機會都在里面了。

下面我們就這份文件的來龍去脈詳細展開。

01 綱要文件的形成過程  核心決策層醞釀兩年的成果

關注時政的朋友都知道，這次并不是綱要首次曝光。

早在2019年，國家發改委便開始著手綱要文件的編制。在此簡單做個回顧，以把握規劃的由來和制定規程。

2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話。

在這次會議上，“保護黃河”被確立為事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計，同時指示發改委與有關組織編制規劃綱要，成立領導小組，統籌指導、協調推進相關重點工作。

2020年1月，習近平總書記在中央財經委員會第六次會議上強調，黃河流域必須下大氣力進行大保護、大治理，走生態保護和高質量發展的路子。

2020年10月16日，第20期《求是》雜志將發表習近平總書記的重要文章《在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》。

2020年12月9日，中常委、國務院副總理韓正主持召開了推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組全體會議，與“規劃”相關的部委、省府的一把手悉數參與，主要包含了《規劃綱要》制定（發改委）、財政（財政部）、施行方面（沿黃各省）的最高負責人。

而且，這次會議是韓正首次以“推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組組長”身份亮相。值得注意的是，韓正同時也是“推動長江經濟帶發展領導小組”、“推動長三角一體化發展領導小組”、“京津冀協同發展領導小組”、“粵港澳大灣區建設領導小組”這幾個中央核心領導小組的組長。

這次會議的主旨是，落實《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》（下面簡稱《規劃綱要》），審議有關文件，并研究部署下一階段重點工作。

這個時候綱要已經基本成形并進入落地階段。

02 綱要講了什么 生態環境保護是重點

本綱要共計15章，58節，25000余字，內容很多，為了讓大家快速把握要領，先大概地介紹一下文件的內容：

第一章——第二章

1、這一部分主要是對黃河流域的生態環境、產業、資源、文化等狀況把脈，并介紹綱要的思路、原則、目標等。

2、綱要的內容涉及生態、經濟、文化等領域，但是核心是生態環境保護。且從文件內容的邏輯可以看得出來，生態保護是高質量發展的前提和基礎。

3、規劃期至2030年，中期展望至2035年，遠期展望至本世紀中葉。

4、綱要瞄準的5個問題：最大的矛盾是水資源短缺；最大的問題是生態脆弱；最大的威脅是洪水；最大的短板是高質量發展不充分；最大的弱項是民生發展不足。

5、綱要對黃河流域未來的戰略定位有4個方面：大江大河治理的重要標桿；國家生態安全的重要屏障；高質量發展的重要實驗區；中華文化保護傳承弘揚的重要承載區。

第三章——第八章

6、綱要的的第三章至第八章占了大部分篇幅，主要圍繞“生態保護”這個主旨展開。

7、治黃的思路和措施分上中下三段展開。

8、上游的核心是水源涵養能力建設，重點在“中華水塔”三江源、以及青海玉樹和果洛、四川阿壩和甘孜、甘肅甘南等黃河水源主要補給地。

9、中游的核心是水土保持，措施上包括大力實施林草保護、增強水土保持能力、發展高效旱作農業。

10、下游的核心是濕地保護和生態治理，主要包含保護修復黃河三角洲濕地、建設黃河下游綠色生態走廊、推進灘區生態綜合整治三塊內容。

11、水資源節約集約利用是單獨放在一章講的，其中特別提到“實施最嚴格的水資源保護利用制度”。

12、在保障黃河長治久安方面，主要包含“調控水沙關系”、“提升防洪能力”、“強化災害應對體系和能力建設”三項內容。

13、在強化環境污染系統治理方面，主要布局了4塊內容：強化農業面源污染綜合治理、加大工業污染協同治理力度、統籌推進城鄉生活污染治理、開展礦區生態環境綜合整治。這是環保企業應該重點關注的內容。

第九章——第十一章

14、這三個章節是支撐高質量發展的主要內容。

15、在產業發展方面，主要包含提升科技創新支撐能力、進一步做優做強農牧業、建設全國重要能源基地、加快戰略性新興產業和先進制造業發展四塊內容。

16、在城鄉發展方面，建設大中城市、破除資源要素跨地區跨領域流動障礙、高質量高標準建設沿黃城市群將會成為重點。

17、在基礎建設方面，將會更加強調提高上中下游、各城市群、不同區域之間互聯互通水平。

第十二章——第十三章

18、這兩個章節分別就保護傳承弘揚黃河文化、補齊民生短板和弱項兩個方面展開。

19、黃河文化價值的挖掘和文化產業的發展將成為未來力推的一塊。

第十四章——第十五章

20、這兩個章節的內容分別是“加快改革開放步伐”、“推進規劃實施”，主要是保障規劃實施方面的內容。

以上是綱要內容的概況，僅作為參考和便于閱讀下文使用。總體上來看，這是一份務實的發展規劃，尤其是其中對生態保護的重視值得環保企業著重關注。

文件全文是很有必要細細研讀，不過綱要畢竟是方向性、概要性的內容。所以，我們在此基礎上做一些延伸，以便更好地把握這份文件。

03 綱要所針對的核心痛點和提出背景 黃河生態狀況無力支撐的硬傷

1、五大國家戰略的不同

習近平總書記把黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，并稱重大國家戰略。

不過仔細對比這五大國家戰略可以發現，黃河流域發展綱要與其余四項是有很大差異的。

上述五大戰略的本質內核分別是“黃河”、“政治中心”、“長江”、“金融中心”、“改革中心”，對應的提法分別是“生態保護和高質量發展”、“經濟帶”、“大灣區建設”、“一體化”，從這些細節處即可見差異之端倪。

其中黃河和長江是大型流域，涉及的區域和人口較其他三者更廣更多，但在經濟發展的綜合優勢上明顯不及其他三者。

而長江流域和黃河流域雖都是大型流域，但也有著極大的不同。最明顯的，在水資源和航運這兩個核心指標上，黃河流域的優勢遠不及長江流域，因為黃河流域存在非常突出的地上懸河和凌汛等問題。

也就是說，黃河在生態狀況和自然稟賦上存在明顯的短板。簡而言之，長江流域是一條“生態帶+經濟帶”，而黃河流域只是一條生態帶。

另外，沿黃各省區人均GDP均低于全國平均水平，與全國領先區域差距明顯。黃河流域城鎮化水平低于全國平均水平，根據2020年世界城市排名，黃河流域鄭州市排名最高，位列116位；而長江經濟帶上海市位居第5位，擁有成都、南京、杭州、重慶等多個排名前100位的超大特大城市。

所以，在五大國家級重大規劃中，其余四項的要義均為“展其所長、強而更強”，而《黃河流域發展綱要》的要義則為“補其不足、轉弱為強”。

其中最突出的、也是牽制區域經濟發展最嚴重的“弱”即生態，這一點從“生態保護治理和高質量發展”這個表述細節中就能看得出來。也就是說，黃河流域發展規劃中將生態優先放在了第一位，且明確提出“量水而行”，將水資源作為最大的剛性約束，這一條既見問題，也見方略。

2、沿黃城市群要“聚沙成塔”

區域協同發展會產生良好的共贏效果，這是國家推動上述五項發展規劃的共同思路。

本次黃河流域發展規劃覆蓋青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區，區域協同發展的意圖明顯。

但是，長期以來沿黃城市群就好比黃河里的沙子，沒有粘合凝聚起來，區域協同效應一直沒有發揮出來。

在這一點上，長江經濟帶的優勢體現在兩個方面，一是長江流經多個富庶地區，二是坐擁黃金航道，這兩個優越條件把長江經濟帶激活了。

而黃河流域生態環境相對脆弱且不穩定，黃河也不能幫助各城市增加聯動。各個區域之間的發展相對不充分，不同省市區之間的分工協作也不緊密。

除了水路的不通，沿黃城市之間陸路的連接也不通暢，與京津冀、長三角、東部沿海、邊境口岸的銜接能力不足，黃河流域中心城市和城市群之間的交通連通性不強，交通廊道和設施對沿黃中心城市和城市群發展的支撐有待提升。

3、生態環境保護壓力巨大

黃河流域的特點是長板不長，短板明顯，最大的短板就是生態環境問題，主要表現在三個方面：

一是生態脆弱，水污染嚴重，劣Ⅴ類比例為12.4%，比全國平均水平6.7%高出近一倍。此外，黃河三角洲土壤鹽漬化和石油污染，灌區土壤重金屬污染，尾礦土壤等問題突出；

二是水資源短缺，地下水超采嚴重，黃河流域人均水資源不足全國平均水平的1/4，水資源開發利用率超過80%，遠超國際公認的40%生態警戒線，屬于嚴重缺水地區；

三是黃河源區濕地萎縮未根本遏制，洪水泛濫。黃河流域上游沙化問題持續改善，但土地沙化規模依然較大；中游水土流失得到初步治理，但問題依然嚴峻；下游黃河三角洲濕地保護力度需要加強。

黃河是全世界泥沙含量最高、治理難度最大、水害嚴重的河流之一，歷史上曾“三年兩決口、百年一改道”，洪澇災害波及范圍北達天津、南抵江淮。

在生態文明的大背景下，對于沿黃各省市而言，黃河生態環境的保護是一個巨大的包袱。

一定程度上，黃河流域生態環境問題的不斷惡化，使得我國的東西差距在轉變為南北差距。

黃河流域流經9省區，2018年底流域總人口4.2億，在國家眼里就是4億多人口的民生。

綜上可知，對于黃河流域這盤棋，扭轉乾坤的關鍵一步就是生態環境的改善。在綱要文件中，這一點也體現得非常明顯，文件的第三到第八篇章都是圍繞“改善人水關系”這個主題展開的。

這一方面體現了國家對黃河流域生態保護的重視程度，另一方面也表明，黃河流域生態保護的任務之重。

04 散落在黃河流域的價值 等待被激活

中華文明上下五千年，在長達3000多年的時間里，黃河流域一直是全國政治、經濟和文化中心。

在這條蜿蜒盤旋的龍形流域上，潛藏著巨大的價值，只是因為歷史漫長的索取和現代經濟格局中不占優區位劣勢，使得其看起來像失去了活力。

《規劃》對此有直接闡述：黃河流域是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

1、生態價值

黃河流域橫跨青藏高原、內蒙古高原、黃土高原、華北平原等四大地貌單元和我國地勢三大臺階，擁有黃河天然生態廊道和三江源、祁連山、若爾蓋等多個重要生態功能區域，流域西接昆侖、北抵陰山、南倚秦嶺、東臨渤海，橫跨東中西部，是我國重要的生態安全屏障。

2、經濟價值

黃河流域是我國重要的糧食基地，農牧業基礎較好。分布有黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等“國家糧倉”，糧食和肉類產量占全國三分之一左右。

黃河流域還是我國重要的能源基地，能源資源富集。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲量豐富，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎工業基地。

內蒙古、山西和青海是我國發電重鎮，且各有側重，分別在風電、火電、光伏上發揮難以替代的作用。

3、文化價值

黃河流域文化根基深厚，孕育了河湟文化、關中文化、河洛文化、齊魯文化等特色鮮明的地域文化，歷史文化遺產星羅棋布。

山西省國保單位全國第一，陜西和河南省大遺址分布集中。上游文明起源、多民族融合，中下游文明起源遺存、古都名城價值突出，國家級文化標識眾多。但是一直以來，黃河文化傳承利用水平不高。

可以說，黃河流域重要性與短板及現狀的落差，是催生《規劃》出臺的根本。

05 北方沿黃城市迎來發展契機 “一軸兩區五極”格局清晰

綱要的發布和落地，給黃河流域的一些城市擘畫出了全新的藍圖。

據不完全統計，在規劃中，西安被提及12次，鄭州9次，蘭州7次，濟南、西寧各4次，太原、呼和浩特各3次，洛陽2次，開封1次。

以城市規模看，黃河流域只有3個“特大城市”——西安、鄭州、濟南。

其中，西安、鄭州這兩個國家中心城市必然會給予最多的政策，這一點在黃河流域各中心城市的機場定位中就能看得出來，其中，最高的是西安和鄭州，都是“國際航空樞紐”，第二層次是濟南、呼和浩特、太原、銀川、蘭州、西寧等，為“區域樞紐機場”。

至于濟南，從規劃里“支持西安、鄭州、濟南等沿黃大城市建立對接國際規則標準……”的表述來看，濟南顯然是穩坐黃河流域第三城的位置。

按照慣例，文件中諸如“一軸兩區五極”的表述，往往是規劃的最核心，特將這段重點摘錄如下：

構建形成黃河流域“一軸兩區五極”的發展動力格局，促進地區間要素合理流動和高效集聚。

“一軸”，是指依托新亞歐大陸橋國際大通道，串聯上中下游和新型城市群，以先進制造業為主導，以創新為主要動能的現代化經濟廊道，是黃河流域參與全國及國際經濟分工的主體。

“兩區”，是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產區和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區，加快農業、能源現代化發展。

“五極”，是指山東半島城市群、中原城市群、關中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭州－西寧城市群等，是區域經濟發展增長極和黃河流域人口、生產力布局的主要載體。

這段內容出現在第二章（總體要求）、第五節（戰略布局），主要是闡述黃河流域產業結構布局的。從中可以發現，先進制造業主要布局在“新亞歐大陸橋國際大通道”，農業主要布局在黃淮海平原、汾渭平原、河套平原，能源現代化發展則以山西、鄂爾多斯盆地為主，五個城市群則作為主要的載體。

另外，規劃提出了“建設鄭（州）洛（陽）西（安）高質量發展合作帶”，鑒于鄭州、西安的核心的地位，這個合作帶顯然有些分量，洛陽作為地級市，位階自然會有提升。

規劃里還提出加快形成以“一字型”、“幾字型”和“十字型”為主骨架的黃河流域現代化交通網絡。

其中：“一字型”為濟南經鄭州至西安、蘭州、西寧的東西向大通道；“幾字型”為蘭州經銀川、包頭至呼和浩特、太原并通達鄭州的綜合運輸走廊；“十字型”為包頭經鄂爾多斯經榆林、延安至西安的縱向通道和銀川經綏德至太原，蘭州經平涼、慶陽至延安至北京的橫向通道。

在高等級交通設施支撐下，將促進和增強蘭西城市群、關中城市群、中原城市群、山東半島城市群之間的經濟聯系，更好發揮山東半島城市群的龍頭作用，進而提高黃河流域在全國城鎮化戰略格局中的地位。

06 大戰略、落地快 舉措已經在路上

大戰略的好處除了資源的傾斜，還有就是推動力強、落地快。圍繞黃河流域發展規劃，目前眾多舉措已經在路上。比如：

2021年9月，黃河萬家寨庫區生態保護巡回法庭在山西省偏關縣萬家寨庫區揭牌成立。這是黃河流域首家由地方高級人民法院設立的生態保護巡回法庭，旨在通過行政執法與司法保護協作聯動形成執法合力，及時查處河道內水事違法行為，依法快速處理破壞黃河河道生態環境案件。

2021年8月，公安部發出通知，要求沿黃河各地公安機關深入貫徹習近平總書記關于加強黃河流域生態保護的重要指示精神和黨中央決策部署，按照公安部黨委部署要求，深入推進“昆侖2021”專項行動， 依法嚴厲打擊周邊非法采砂、非法采礦、非法捕撈、非法狩獵、非法占用林地草地、盜伐濫伐林木、破壞自然保護地、危害珍貴瀕危野生動物、危害國家重點保護植物等犯罪活動，全力服務保障黃河流域生態保護和高質量發展。

2021年8月，中國氣象局召開黃河流域生態保護和高質量發展氣象保障工作部署會，深入貫徹落實習近平總書記對黃河流域生態保護和高質量發展及氣象工作的重要指示精神，就進一步推進黃河流域氣象保障能力建設進行部署。

2020年12月，國家林業和草原局對“關于加快推進黃河上游生態保護和高質量發展的建議”復文，部署加大生態補償力度，健全流域生態補償長效機制等事項。

07 總   結

千里黃河，億萬民生

破局之策，首在生態

一條大河從古流到今，孕育了一個民族，創造了燦爛的文明，卻也變得滿目瘡痍、元氣大傷，與之伴隨的是大半個北方的凋敝。

所以，黃河流域生態保護和高質量發展戰略實屬高瞻遠矚，稱其為“千年大計”一點都不虛。

從歷史上黃河流域的演變、以及今日振興黃河流域的規劃中可以看得出來，生態優則經濟興、生態劣則經濟衰。

黃河發展綱要從生態保護切入可謂是把住了黃河流域問題的病根，于國于民、于今于后都是千秋大業。

黃河流域戰略實施恰逢“十四五”開局之年，今后五年是戰略落地的關鍵期。

對于環保產業而言，黃河生態保護將是即長江保護后的又一重大歷史機遇。