縱觀我國垃圾焚燒發電史，并不是只有10年歷程，我國垃圾焚燒行業最早可追溯至上個世紀80年代末期，迄今已有30多年的發展史了，若以2012年發改委出臺的電價補貼為節點，我國垃圾焚燒發展歷程可以劃分“前二十年”與“近十年”。
前二十年，從上個世紀80年代末“天價”引進國外爐排爐工藝，解決垃圾熱值低燒不起來問題，到2005年國內零星幾個項目陸續投運，再到2012年國家出臺度電補貼政策，垃圾焚燒在“鄰避”選址爭議中迎來第一波投資熱潮。
歷經20多年的摸索前行，2012年之后，我國垃圾焚燒發電行業迎來快速發展“黃金十年”。
這十年，于垃圾焚燒發電行業而言，是最好也是最壞的時代，是希望之春也是蕭瑟“寒冬”。
一方面，在原生垃圾“零填埋”政策方向下，憑借著占地小、減量化突出又兼具發電治污雙重效益的垃圾焚燒工藝，備受行業主管部門“青睞”，出臺了一系列利好政策推動其高速發展。在十二五、十三五期間，我國垃圾焚燒發電行業迎來黃金發展期，投運、已建、在建垃圾焚燒發電設施創歷史新高。
另一方面，伴隨著國補政策滑坡、地方財政收緊、市場競爭形勢激烈、新增項目日趨飽和，又受新冠疫情的沖擊，這幾年我國垃圾焚燒發電行業迎來發展“拐點”，市場需求由大中城市逐步下沉到縣域、農村垃圾治理，局部地區也開始出現產能過剩、欠費欠款、入爐垃圾不足、投運項目“吃不飽”等問題。
這是很正常的現象，一旦行業發展速度慢下來，之前快速擴張埋下的“隱患”就會逐漸暴露出來，對于任何行業來說均是如此。接下來，將從產業政策、標準法規、投運設施、電價補貼、市場需求、未來發展方向等幾個維度，簡要回顧我國垃圾焚燒發電行業這十年風云變幻史，以期為下一步發展提供方向和建議。
01政策支持
紅透半邊天的“垃圾焚燒”迎最好十年
對于垃圾焚燒行業而言，2012年是頗具里程碑紀念意義的一年，那一年行業主管部門連續頒布《關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》（發改價格〔2012〕801號）、《可再生能源電價附加補助資金管理暫行辦法》（財建〔2012〕102號），確定了0.65元度電補貼國策。
與此同時，《“十二五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》也明確指出，東部人口基數大的城市以及土地資源短缺的經濟發達地區，要減少原生生活垃圾填埋量，優先采用焚燒處理技術，并明確規定生活垃圾無害化處理能力中選用焚燒技術的達到35%，東部地區選用焚燒技術達到48%。
伴隨著頂層政策向焚燒處理技術傾斜，結束焚燒填埋路線之爭，再加上其他配套利好政策支持，如國發〔2013〕30號文提出重點發展大型爐排、煙氣凈化技術以及財稅〔2015〕78號文將垃圾處理的退稅比例更改為70%等，“十二五”期間，我國垃圾焚燒發電迎來高速發展的5年。
為了讓垃圾焚燒更全面、高效、健康地發展，“十三五”期間垃圾焚燒總的政策方向不變，支持力度持續加大，并在“十二五”基礎上，根據《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規則》（發改環資〔2016〕2851號）文要求，提出到2020年底，全國城鎮生活垃圾焚燒處理設施能力占無害化處理總能力的50%（“十二五”35%）以上，其中東部地區達到60%（“十二五”48%）以上建設目標。
同時為了化解選址帶來的“鄰避效應”，建設一座讓公眾滿意的清潔焚燒廠，“十三五”期間，行業主管部門頒布了一系列標準法規，全面收緊二噁英、煙氣中各項污染物的排放限值，對污染物強化監管和在線監測，受此影響行業自上而下掀起了全國對標歐盟標準，藍色焚燒、清潔焚燒之風。
進入“十四五”，縣域小焚燒設施崛起，國家發布的一系列政策對垃圾焚燒發電行業產生了重大影響，尤其是競爭上網機制細節出臺、中央補貼逐漸退出，都使垃圾焚燒發電項目面臨眾多不確定，如何綜合考慮補貼政策和行業的變化，設計合理的風險分配方案和交易結構，值得項目各參與方深入思考。
02標準法規
愈來愈嚴，被列為重點監管對象
隨著我國垃圾焚燒投運設施的不斷增多，部分早期設施由于“年代久遠”設備老舊，加上管理和運營不完善，產生的臭氣及對周邊環境的污染頻頻遭到居民投訴，被生態環境部列為環境風險重點監管對象。
為了推動垃圾焚燒廠清潔燃燒，與周邊群眾和諧相處，從2016年起，省市行業主管部門就頒布了一系列標準法規，當年1月1日起，被譽為“史上最嚴”新國標《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB18485-2014）正式實施。
對比舊國標GB18485-2001版，如圖一所示，新版標準全面收緊了煙氣中各項污染物（氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等）的排放限值，對公眾關心的二噁英類污染物的限值由之前1.0ng/m3調整至0.1ng/m3，下降了10倍，自此，我國垃圾焚燒發電全面進入高標準嚴要求的“強監管”時代。
圖一 新舊國標GB18485-2014版與GB18485-2001版排放限值對比
之后，為適應大氣污染防治的需求，部分省市如河北、天津、山東、河南、江蘇、海南、福建等地紛紛出臺更嚴地方標準，圖二可以看出，部分污染物排放指標比歐盟、國標還要低。如河北《生活垃圾焚燒大氣污染控制標準》（DB 13 5325-2021）要求二氧化硫日均值20毫克/立方米，就遠低于歐盟指令標準的50毫克/立方米和國家標準的80毫克/立方米；還有廈門在《廈門市大氣污染排放標準》（DB35/323-2018）規定垃圾焚燒鍋爐氮氧化物排放標準50毫克/立方米，遠低于歐盟指令標準的200毫克/立方米。
圖二 焚燒廠污染物排放限值（地標、歐標與國標對比）
與此同時，2017年4月，生態環境部印發《關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知》，要求垃圾焚燒電廠完成“裝、樹、聯”改造——在廠區門口安裝煙氣在線監測設備、在顯要位置樹立顯示屏，并將在線監測數據同步聯網環保部門。一則方便周邊居民實時查看污染物排放信息，接受群眾監督，希望借此打消群眾對焚燒廠的恐懼心理；二則也便于主管部門實時監控污染排放信息，一旦煙氣超標排放，主管部門會及時探知，倒逼垃圾焚燒廠提升排放水平、穩定達標。
隨著煙氣排放標準的提高，部分項目在傳統工藝的基礎上增設了SCR、PNCR等脫硝處理工藝及濕法、半干法+堿液噴射等脫酸工藝，以保障穩定達到地方排放標準的要求。
為了進一步提升監測手段，實現線上監控+線下執法雙聯動，2019年生態環境部頒布《生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定》(下稱《管理規定》)，提出自動檢測數據可以作為判定垃圾焚燒廠是否存在環境違法行為的證據。
《管理規定》明確，以顆粒物、氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等5項常規污染物自動監測日均值數據作為考核指標，明確了1個月內5項常規污染物日均值超標天數累計5天以上的，在予以處罰的同時，還應責令限制生產或停產整治。03
03電價補貼
國補滑坡央地共擔，加劇財政壓力
除了監管越來越嚴，近年來，對于垃圾焚燒發電影響最大的是國補政策的變動。
2006年，國家發改委印發《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》，確定垃圾焚燒發電作為生物質發電享受可再生能源電價補貼，補貼標準為0.25元/千瓦時，即垃圾焚燒發電每度比當地煤電價格高0.25元。
2012年，國家發改委發布《國家發展改革委關于完善垃圾焚燒發電價格政策的通知》（發改價格801號），規定執行全國統一的0.65元/千瓦時上網電價。從2019年開始，政府部門就開始釋放國補滑坡信號，2020年-2021年兩年間頒布一系列政策，再次強化這一政策導向。
從2020年1月《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4號文）確定“以收定支”、通過競爭方式配置新增項目，當年9月《關于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》有關事項的補充通知（財建〔2020〕426號文），明確項目全生命周期82500利用小時數，超裝將不再享受國補；再到2020年10月《完善生物質發電項目建設運行的實施方案》（發改能源〔2020年〕1421文）建立電價補貼分擔機制，補貼資金由“央地分擔，且逐步減少中央分擔比例直到完全退出”，以及《2021年生物質發電項目建設工作方案》（發改能源〔2021〕1190號）發文落實央地分擔機制，均傳遞出國補取消轉嫁給地方政府、確定央地分擔機制直至完全退出的信號。
圖三 垃圾焚燒補貼政策變化
圖四不同地區垃圾焚燒項目“央地分擔”比例
國補取消后這部分費用的支出需要由地方政府承擔，這對經濟形勢下行又受疫情沖擊的各級政府來說，無疑是“雪上加霜”。
2022年4月，東吳證券根據企業年報等多項數據統計發現，圣元環保、光大環境、三峰環境、旺能環境、偉明環保等多家垃圾焚燒企業都存在國補欠款問題，其中光大環境被欠費高達81億元，國補欠款占凈資產的15%。
被欠款的不僅是國補，還有省補以及垃圾處理費。根據蕪湖生態協會2022年8月匿名調查結果，浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5省11座垃圾焚燒廠被拖欠的國家電價補貼約3.41億元，被拖欠省級電價補貼7501萬元、垃圾處理費6177萬元。04
04投運設施
從快速增加到趨于飽和，再到產能過剩
盡管國補政策變動對垃圾焚燒行業起到一定影響，但是縱觀近十年的發展，尤其是“十二五”到“十三五”，在原生垃圾“零填埋”政策倒逼下，在政策、資本以及BOT、PPP運營模式助推下，可以說紅透半邊天的“垃圾焚燒”迎來最好十年，國內垃圾焚燒產能迅速提升、日處理能力逐年攀升。
如圖五，全國投入運營的城鎮垃圾焚燒廠由2012年的167座增長至2021年的840座，焚燒發電產能由2012年的13.21萬噸/年增長至2021年的89.1萬噸/年。橫向對比2012年數據，十年間全國城鎮垃圾焚燒處理能力占比增長了將近3倍，超過了63%；而填埋處理量占比由74%下降至30%。
圖五 2012-2021年全國運營垃圾焚燒廠數量及產能
如果將數據進一步更新，截止到2022年7月12日，根據生態環境部數據，國內聯網運行的垃圾焚燒項目共計931個，總規模約92.6萬噸/日，若加上已投產但未聯網的項目，則全國運營、在建、籌建垃圾焚燒發電項目總設計規模已超過百萬噸/日，早已超過“十四五”規劃80萬噸/日的目標。其中廣東、江蘇、浙江垃圾焚燒處理能力位列全國前三。
圖六 國內各省市聯網運營垃圾焚燒產能及數量
爆發式增長背后，之前適度超前規劃導致產能過剩、入爐垃圾量少，“吃不飽”的隱患也開始凸顯。如陜西咸陽城鄉垃圾焚燒廠規劃處理規模1500噸/日，而咸陽主城區每天產生的生活垃圾卻只有800噸；再如陜西漢中城鄉垃圾焚燒廠自2021年3月投產接收垃圾后，由于垃圾量不足，只能運行3個月停產1個月積攢垃圾；還有江西吉安遂川縣垃圾焚燒項目，由于生活垃圾量長期不足，遠遠滿足不了規劃設計的600噸/日，故要技改接收一般工業固廢協同焚燒。
從2021年各省垃圾焚燒廠的焚燒量和焚燒能力對比來看，據E20統計，全國垃圾焚燒剩余能力超6000萬噸/年，幾乎絕大多數省市都有焚燒余量，廣東、浙江尤為突出，產能過剩越來越嚴重，局部地區開始通過多種方式滿足焚燒垃圾量需求，包括焚燒陳腐垃圾、協同處置一般工業固廢等。
05市場需求
從城市到縣域/村鎮，小焚燒成趨勢
經過“十二五”、“十三五”努力，我國城市生活垃圾問題基本得到解決，無害化處理能力迅速提升。根據住建部數據統計，過去十年，從2012年到2021年，全國城市生活垃圾無害化處理能力由44.6萬噸/日增長到105.7萬噸/日，翻了一倍多。
圖七 全國城市生活垃圾無害化處理能力（2012-2021年）
伴隨著城市生活垃圾無害化處置率急劇提高，垃圾焚燒處理設施日趨飽和，近年來市場需求逐步下沉到縣域甚至村鎮，截至2021年底，全國縣域共有257座焚燒廠，按照一縣一廠，還有1225個縣城無垃圾焚燒廠，市場缺口很大。
近幾年，國家主管部門頻頻發布鼓勵政策，支持縣域小焚燒設施試點工作。2020年7月，《城鎮生活垃圾分類和處理設施補短板強弱項實施方案》（發改環資〔2020〕1257號）中提出：“在生活垃圾日清運量不足300噸的地區探索開展小型生活垃圾焚燒設施試點”。此外，在2021年5月，《“十四五”城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》（發改環資〔2021〕642號）提出：“人口稀疏、垃圾產生量少、不具備建設規模化垃圾焚燒設施的地區，經技術評估論證后，可開展分散式、小型化焚燒處理設施試點示范，著力解決小型焚燒設施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關技術瓶頸。”
2022年11月28日，就“關于加強縣級地區生活垃圾焚燒處理設施建設”主管部門專門發布指導意見，以中西部、東北地區為重點，選取人口密度低、垃圾量產生小的部分縣域積極開展小焚燒試點，重點突破100、200噸級小焚燒裝備、降低運維成本。同時對于如何開展縣域垃圾焚燒設施，2023年1月12日，國家發改委、住建部再發通知《關于加快補齊縣級地區生活垃圾焚燒處理設施短板弱項的實施方案》，提出未來要著重提升縣域垃圾收集轉運能力、積極推進小型焚燒試點、拓展余熱利用途徑等八項工作。
受政策推動，據《CE碳科技》觀察，今年上半年，云南、黑龍江、四川等偏遠縣域紛紛“上馬”小焚燒設施建設項目，僅四川就釋放了5個項目：瀘定縣生活垃圾無害化處理項目（200噸/日）；涼山彝族自治州鹽源縣生活垃圾焚燒發電項目（300t/d）；甘孜藏族自治州爐霍縣克木村生活垃圾高溫熱解建設（100t/d）；阿壩縣垃圾資源化處置中心改造提升項目（70t/d）；阿壩藏族羌族自治州若爾蓋縣生活垃圾焚燒廠建設項目（80t/d）。
然而，受制于垃圾量、建設成本、項目經濟性、污染物排放標準等因素制約，我國縣域小焚燒項目還有諸多問題待解（詳情查看：征途漫漫，我國縣域垃圾焚燒現狀及對策建議探討）。目前為“探索”和“試點”階段，這些項目能否成功落地實施，正式投運后能否帶來環境效益、社會效益和經濟效益，將影響我國小型焚燒項目的落地與發展。
06未來發展
幾種戰略路徑選擇
任何一個行業的發展都有成熟期和衰退期，垃圾焚燒行業發展至今，也出現了發展拐點，面對垃圾分類后入爐垃圾少“吃不飽”、國補退潮、欠費嚴重、產能過剩等種種不適，如何在不確定中尋求確定增長路線，是近年來乃至未來，垃圾焚燒行業不斷探討的話題。總結下來，大概有以下幾種戰略路徑：
（1）多種污染物“焚燒+”協同處置模式。近年來垃圾焚燒協同處理餐廚、污泥、工業固廢項目逐漸增多，原輔料組分發生變化，會導致污染物排放情況變化，因此要控制好摻燒比例。如《城鎮污水處理廠污泥處理處置污染防治最佳可行技術指南（試行）》要求“生活污泥與生活垃圾混合焚燒時，污泥與生活垃圾的質量之比不超過1:4”，即混燒模式下生活污泥摻燒比例不得超過20%。
（2）通過技改、培養專業的運營團隊，提升存量項目效益。在當前產能過剩，補貼退坡情形下，提高焚燒廠的發電效率，提高收益，有效的降低運營成本，通過技改提質增效實現綠色低碳的焚燒廠運營，對于存量項目尤為重要。
（3）技術突破，破解縣域級小型垃圾焚燒難題。當前人口稀疏、垃圾產生量少、不具備建設規模化垃圾焚燒設施的縣域地區，其生活垃圾的處理受處理規模、地方經濟等影響尚未實現三化處理。如何通過技術革新，著力解決小型焚燒設施煙氣達標排放和飛灰安全處置方面相關技術經濟難題，破解縣域級的小型生活垃圾焚燒項目的需求，未來會更值得關注。
（4）研究綠證、CCER碳交易。業界普遍認為，垃圾焚燒可有效實現碳減排，其原理主要是垃圾焚燒避免了垃圾填埋產生的甲烷及焚燒生物質替代化石燃料而減少溫室氣體排放。但目前垃圾零填埋和新能源發電的水準已與上一個CCER周期完全不同，如何通過CCER交易，為公司帶來額外收益，改善現金流，需要行業及企業有更多的關注及思考。
（5）多方發力，布局新業務板塊。如果說協同處置、技改或者開拓海外業務等，都還沒有離開垃圾焚燒這“一畝三分地”，那么進軍新能源、再生資源回收等領域算得上“另起山頭”了。比如，偉明環保先人一步，進軍高冰鎳領域；旺能環境布局動力電池回收；圣元環保開發海上風電與氫能等，都期望找到符合自身發展的“第二增長”曲線。
07結 語
每個行業無論經歷怎樣的發展變遷和“波瀾壯闊”，在歷經大浪淘沙的洗禮中，終將回歸理性和良性發展，垃圾焚燒行業亦是如此。
縱觀這十年的發展，從填埋退為“兜底保障”到焚燒強勢崛起、從中央財政支持到滑坡再到完全退出、從城市環境基礎設施到縣域補短板強弱項、從千噸級大焚燒爐到小焚燒設施，政策、標準、法規、商業模式時刻在發生變化。未來，為適應國內外新形勢的需要，特別是財稅激勵政策的變化、污染控制日趨嚴格、垃圾分類收集導致的生活垃圾成分變化等，行業將面臨更加艱巨的任務。
在這極具變化和挑戰的產業背景下，身處這個是機遇也是挑戰的不確定時代，降低成本、提高效率、增強核心競爭力和抗風險能力，會是行業更進一步的努力方向。
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