在中國的傳統體制下，城市政府通過事業單位或國有單位直接經營城市水業，投資、建設和運營的主體都是城市政府。但是政府直接經營城市水業存在效率低下的問題，這已經是國際共識。通過市場化的方式，政府將責任移交給水業企業，是提高水業效率的唯一出路。但是，在市場化的過程中，水業企業的責任邊界不斷擴大，風險也隨之攀升。

　　水業改革之實質

　　城市水業的市場化改革，是城市政府為了提高效率，借助市場的力量，以合理的形式將一些責任逐步轉移給企業的過程，主要包括服務責任和投資責任。對此，清華大學水業政策研究中心主任傅濤提出，水業改革實質上是政府、企業與其它利益相關者，三者之間角色重新定位、責任重新分配的過程。市場化改革的過程既是政府逐漸退出市場并加強市場調節機制的過程，也是政府把這兩個責任逐步移交給企業的一個過程。改變原來由政府直接提供服務的形式，而通過特許經營的方式讓企業來幫助政府進行具體服務，實現城市政府責任主體與特許經營企業具體服務實施主體的分離。
　
　　但是，實施了特許經營管理之后的城市政府仍然承擔著城市水業的服務責任。在特許經營形式下，政府是通過經濟協議的形式請專業服務企業來幫助政府提供更高質量的高效服務，其核心思想是把服務責任以合法的形式轉移給企業。

　　政府的責任的不當轉移造成了水業企業風險的增加

　　在一定的水價體系支撐之下，一部分投資責任可以轉向企業。但是，傅濤認為，對于向中國這種城市化發展迅速的經濟轉型國家來說，投資責任的完全轉移是目前的水價體系難以支撐的，政府需要保留一定的投資責任。政府之所以保留一部分投資責任，除了水價承受能力之外，還因為政府在非收益領域的責任，需要將政府投資的那部分資產不以市場性收益性股權的形式進入城市水業。

　　在政策體系還不夠完善以及在追求自身利益最大化的動機驅動下，作為決策者的地方政府會以自身利益為導向實施行政行為，從而使其在水業中的責任向企業過度轉移。這種過度轉移同時就意味著政府責任的缺失。這必將會給水業市場帶來極大的交易成本，最終使政府、公眾和投資者三方利益均收到損害。投資者在競標過程中的一系列投入，如進行考察、分析投資環境、同政府部門談判等等的成本增加，最終也意味著水業市場風險的擴大。

　　公眾環保參與程度的提高也意味著水業企業責任邊界的擴展

　　目前中國公眾的環保參與程度還很低，原因不是公眾環保意識淡漠，而是缺乏參與渠道。傅濤指出，隨著環境管理體制的不斷完善，公眾對環保的參與將日趨深入，水業企業責任邊界也將隨之擴大，成為企業投資水業的另外一種市場風險。

　　以污水處理廠污泥處置為例。以往，污水處理廠污泥的處理往往沒有經過嚴格的無害化處理，污泥問題雖然是污水處理廠一個潛在的污染源，但在特許經營合同中往往因為各種原因對其也沒有明確的規定。隨著公眾對環保參與力度的不斷深入，污泥安全處理處置的需求逐步凸顯，發展的結果極有可能是承擔污水處理運營的企業必須承擔污泥的無害化處理和處置。而污泥的處理處置在污水處理投資中往往占有很大的比例，不僅設施建設需要大量的資金投入，其運營費用也非常高，這無形中增加了污水處理企業的運營成本，使其市場風險大幅增加。

　　同時，對于那些進行污泥焚燒的企業來說，公眾參與力度的深入也使其面臨一定的市場風險。因為污泥焚燒場周圍的居民會對其排放的煙氣的安全性提出質疑，在尾氣排放安全性控制方面企業將承擔不可推卸的責任，也意味著企業責任邊界的擴大，風險的增加。