國家十二五環保產業規劃的思考
文/環保部環境規劃院副院長 吳舜澤

        環保產業：非傳統的經濟產業門類
        環保產業是一項非傳統的經濟產業門類，它與國民經濟的39大行業縱向門類有著差異，作為一個橫向體系，其主要是以環境保護為目的，以滿足環境保護需求，與環境管理密切相關的政策驅動型的特殊產業。環保產業本身并不是一個嚴格意義上的經濟門類，如果從抓產業、抓經濟的傳統思路來促進環保產業的發展，往往適得其反、乏力、缺位或者越位。從這個角度來看，環保產業本身的經濟屬性可能是第二位，如果過分關心它經濟的屬性可能偏離本質和初衷。因此，環保產業對環保工作的支持和引領作用是它最主要的目的，同時，環保產業的高滲透、高關聯性，也決定了環保產業對其他行業的綠色化改造作用巨大。從這個角度來看，我們一直對環保產業的規模化、集中程度存在著較大有爭議，哪個階段，應該集中，規模化應該到什么程度才合適？爭議比較大，對這個問題需要予以仔細的甄別，不能認為環保產業的規模化是現階段的一個必然選擇。
        環保產業的現狀：未新興，未朝陽
        上世紀90年代開始，環保產業就一直被認為是一個世界的新興“朝陽”產業 ，但一直沒有實至名歸，潛在市場與現實市場差異較大。近年來環保產業初具規模、領域不斷拓展、產業快速發展。盡管環保產業為環境保護等提供了一定的技術支撐，但我國環保產業技術裝備水平仍處于“有”和“可用”水平, 環境服務業發育不良，綜合供給能力和供給水平相對較低，總體而言對環境管理支持不足、保障不力，環保產業發展與環保任務需求未完全吻合協調，支撐引領作用不足，個別領域甚至出現技術產業瓶頸。由于它的發展現狀與戰略性和基礎性要求存在比較大的差異，需要集中反思一下如何才能把這個市場培育好。
        正確處理政府層面和市場層面作用
        環保產業發展需要正確處理政府和市場的關系，最主要的是解決政府不當和市場失靈兩方面問題。
         政府層面有四個因素，第一，部門協調不足，政出多門和政策缺位同時并存。第二，現有準入以資質前端管理為主，以傳統建筑設計和施工管理為核心的資質管理往往還不能很好適應環保產業專、精、特、新、細的特點，對環保技術和工藝關注不夠，后期動態管理明顯不夠。第三，市場機制下政府推進環保產業發展的切入點和抓手并不明確或有效，環保部門對環境的監管沒有有效延伸到環保產業的監管，環境政策要求的前瞻性和預告性留給產業醞釀準備的時間空間明顯不足，環保產業還處于“被需求”階段，市場機制下“首臺套”及其示范、推廣、應用政策和模式尚未有效建立。第四，針對性強、系統配套的環保產業整體扶持、引導政策不夠,環保產業還處于自發性和松散型狀態，環保產業政策基本靠“靠”、靠“要” 、靠“套”。     就市場層面而言，市場失靈最主要的表現就是市場準入制度形同虛設，對環保產業核心的質量和內容管理長期缺位，大量低素質、低水平、缺少基本技術能力的企業、產品、設備、工程魚目混珠且都宣稱達標，低價中標、無序競爭、惡性競爭現象較為普遍，環保市場招投標不規范、商業賄賂、商業欺詐，同行業惡性競爭、競相超低壓價等不正當競爭現象比較嚴重，地方保護和行業壟斷仍然存在。其主要根源在于政府對環保產業發展的市場監督和后期監管缺位、不到位，核心在于前置性、過程性的技術政策、設計規范、建設標準體系缺乏或者沒有效力，重點在于質的問題，而不在于表面的量的問題。應以環保設施建設市場為重點，開展市場整頓活動，著力抓好環保技術產品、治污設施是否實質性滿足、落實相關環境要求這一關鍵環節，質為先，淘汰與鼓勵并重，逐步形成“國家規范、地方監督、行業自律”多層次監管體系。
         “十二五”規劃焦點：仍以總量控制為主
        到2020年，我國工業化階段將基本完成。“十二五”期間乃至2020年我國仍然處于工業化中后期，重化工業特征將更加明顯，城鎮化和工業化互動促進，世界格局深度調整、明顯分化，將處于經濟社會轉型期，也是資源環境矛盾集中期，我國環境保護還處于爬坡的階段。2020年和2030年之后我國渡過和工業化和資源能源的高峰之后，才可能實現資源能源消費量和污染物產生量的降低。因此，“十二五”期間主要還是解決污染防治尤其以常規污染防治為主；到2030年把生態環境質量全面改善才能提到議事日程，新型的問題和農村城鎮的問題會得到很好的解決；2050年左右，環境系統和經濟系統、社會系統也就是可持續發展三大板塊之間，基本上能夠保持相互適應，同時與國際發達國家環境質量水平也基本適應，實現良性循環。
         “十二五”期間國家環境保護的基本思路，將把總量控制，質量改善和環境風險防范作為三大著力點，主要做好四方面的事情：
        第一，總量控制。“十二五”期間在國家層次上繼續堅持COD減排，同時會把氨氮和氮氧化物納入到污染減排，但是控制到多大幅度和節奏，各個區域怎么去配置，速度、模式尚在研究中，同時積極發展一些區域性的總量控制因子。把污染物排放減少向中端和前端上推進，通過清潔生產減少污染物的產生量以實現中端減排，通過結構調整優化減少資源、能源消耗量以實現前端減排，通過總量控制實現綠色發展。“十二五”期間，總量控制將出現一些新的特點和新的調整，第一個調整是工程減排比重有所下降，結構調整、行業綜合治理的幅度比較大。第二個調整是現有基礎設施包括污水處理廠的存量資源的發揮，將會起到較大的減排作用。第三個調整是在“十二五”期間將會探索把農業污染物納入減排的模式、方法、政策、措施。同時我們要積極做好污染物總量控制與溫室氣體減排協同效應的發揮。
         第二，“十二五”期間著力通過質量改善去促進民生。應該認識到，好的環境質量不是民生的奢侈品，而是目前經濟社會發展階段不可或缺的組成部分。“十二五”期間將把要素規劃為龍頭，把土壤污染防治作為要素提升到與水、氣相提并論的三大要素體系中。大力推行城市清潔空氣和清潔水行動計（規）劃，重點抓好一些城市面源和點源的污染防治，最大程度改善環境質量。在監測指標和評價方式上更多的引入一些新的因子，讓監測指標與老百姓的感官更加吻合。加強農村土壤污染防治，比較關注一些區域環境問題的綜合解決。    
        第三，防范風險和安全發展。我國工業化中期和工業化產業發展的結構時間段，決定必須把環境風險防范作為一個常態化的任務。即使總量降低了、質量改善了，防范風險的因素還會存在。必須要出臺一些過程性的控制因素，加強設施的評價控制，從過程中每一個環節，從硬件基礎上實現穩定可靠的達標，才能避免漏排風險。    
         第四，區域協調發展和環境公共服務均等化。更多關注區域協調發展和城鄉協調發展，把環境納入基本公共服務均等化范疇，加大投入和政策支持力度，實施分類指導、分區推進、以城帶鄉、以工哺農，實現區域和城鄉協調發展。更多地關注區域格局問題，建立基于主體功能區框架下的政策體系，探索基于環境優先下的發展模式。
        發展重點之三個方向與兩個思路
        在發展方向上，近期需以污染防治為主，將燃煤電廠和工業爐窯脫硫脫銷、污水處理廠升級改造和中小城鎮污水處理、重金屬污染防治、污水污泥處置、土壤修復、農村環境保護、顆粒物等大氣復合污染防治等作為重點。遠期以環保服務業為主，這是未來最重要領域。積極發展各種中端層次、前端層次的環保產業，更加積極地發揮環保產業對國民經濟的清潔化改造作用，減少污染物產生量和資源能源消費量。
        對于抓環保產業來說兩個思路，第一，汰劣才能做好扶優，要建立“黑名單”制度以整頓規范市場秩序；第二，抓小優于做大，必須把金字塔的底層做起來才能做好上層。
        發展建議之八項制度與三方面政策
        初步考慮，環保產業需要建立八項制度，一是環保規劃、環保產業提前預告制度；第二，環保產業抽樣調查、定期統計制度；第三，過程性的工業污染防治的技術體系，包括技術政策、技術指南、技術導則、設計規范、建設標準等；第四，環保系統必須從各項監管制度的鏈條設計出手，把環境監管延伸到環保產業的監管；第五，要加強后期監管，對一些落后措施進行后評估，要建立公告退出機制；第六，進一步鼓勵推動環保設施設計、建設、運營一體化；第七，制定《環保工程設施建設招投標管理辦法》；第八，推行集成（綜合）服務商制度。
        此外，需要出臺三個方面的一些瓶頸政策來培育環保產業。第一，扶持環保產業發展的價格、財稅政策上新臺階；第二，根據科學—技術—首臺套—示范—推廣—復制—應用—普及的技術產業擴散的鏈條各個環節特點，去設計針對性強的環保產業自主創新能力的激勵政策；第三，形成推動環保服務業發展的良好政策氛圍。
（本文根據環保部環境規劃院副院長吳舜澤在第八屆城市水業戰略論壇上的發言整理編輯）