2014年以來，隨著國家發改委和財政部大力推進PPP模式，環境基礎設施領域迎來了一波PPP項目建設熱潮。2017年下半年規范性政策緊密出臺，財政部發布《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合平臺項目庫管理的通知》（財金[2017]92號），加強了PPP項目的規范化運行，對于一些不符合規范或不適合使用PPP方式的項目進行清理，防止PPP異化為地方融資平臺，遏制地方政府隱性債務增量，環境基礎設施建設領域也面臨著調整和挑戰。
當前，環保行業PPP市場發展存在以下問題：
一是在金融降杠桿穩杠桿的政策環境下，許多環保PPP中標“大戶”陷入財務困境。一方面，2018年下半年環保行業企業債務違約風險加大，融資渠道全面萎縮，金融機構對于PPP項目貸款融資謹慎評估，政府付費類、可行性缺口補助PPP項目融資難度加大，貸款規模下降成本飆升，PPP項目融資成本激漲至五年貸款基準利率上浮10%-30%左右，許多進入建設期和運營期的項目呈現難以為繼的態勢。融資總量和成本是PPP項目能否成功實施的關鍵因素,銀行系統和金融機構應合理保障存量項目的正常融資需求，不隨意抽貸、壓貸或停貸。另一方面，地方財政支出管理能力不足，造成環保項目應收賬款畸高不下。由于財政部控制PPP項目支出不得超出當地一般公共預算支出比例10%的要求，一些地方政府沒有將環境基礎設施運營費用納入財政預算，或者相應預算額度嚴重不足，但又沒有明確穩定的付費資金來源，導致污水垃圾服務費用無法及時足額支付，實質上已經形成地方政府隱性債務。
二是環保產業PPP市場規模縮小增速下滑。自2014年PPP模式加速推進以來，地方建設投資過熱前期準備不足，項目泛化異化等亂象頻發，大量生態環保項目集中性爆發使市政領域規模擴張過快，凸顯行業服務能力滯后。根據某研究機構統計，截至2018年8月底，財政部PPP項目庫中在庫項目共12425個，投資額約17萬億，其中環保項目數量3889個，占比全庫31%，投資額約3萬億，占比全庫總投資額18%。財政部要求各地在2018年3月31日前完成項目管理庫集中清理，管理庫退出641個PPP項目。同時，儲備清單庫也退出較多PPP項目。按照某研究機構數據顯示，從2017年第二季度至2018年8月底，財政部PPP項目庫出庫環保項目約1873個。環境基礎設施領域開始結構性調整和轉型升級，新增項目數量下降增速放緩，產業細分領域出現結構性產能過剩。
三是在監管趨嚴背景下，許多財政承受能力有限的地方政府叫停PPP項目。某些地方政府觀望中央政策導向，要求政府投資類所有續建及未開工建設項目一律停止施工建設，現金流少，缺少經營性質的PPP項目受到嚴格限制，以防范化解政府債務風險。一批單項污泥、污水垃圾處理環保項目被清理或暫停。
為了引導我國環境領域PPP模式的健康發展推行，實現環保行業的穩健增長，提出以下建議：
1、加強地方政府信用體系建設。建議加大信息披露力度，建立黑名單，并與中央財政轉移支付掛鉤，減少地方政府違約毀約風險，以督促履行公共服務責任。對于違約毀約而侵犯合作方的合法權益行為，在地方主管領導干部績效考評中應統籌考慮。完善PPP合同終止和回購補償機制，建立政府PPP違約擔保基金，由于法律政策變動而終止項目或不支付合法收益，社會資本可以通過有效的投訴、賠償和救濟渠道維護應得權益。
2、完善綠色金融政策支持環保項目建設。保障已簽約和開工的PPP項目的正常運作，滿足合理融資需求。落實多部委關于鼓勵運用PPP模式盤活存量資產的相關政策，拓展與PPP項目周期性匹配的直接融資方式，加快PPP資產證券化和PPP項目專項債的實施。
3、適度提升地方政府環境服務供給能力。按照國務院《保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》（國辦發[2018]101號）要求，應著力補齊我國生態環保領域短板，保持有效投資力度。財政部應指導地方政府精準執行控制地方債務的政策導向，避免“一刀切”叫停PPP項目的簡單化做法，防止人為導致違約風險。污水垃圾處理屬于公共服務領域，市場化程度較高，地方政府負有環境主體責任和義務，應保障合理再投資和優質環保項目的建設需求。
全聯環境服務業商會
二○一九年三月一日
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