隨著我國城市數量和人口規模不斷擴大，城鎮垃圾生產量和堆積量逐年增加。目前，垃圾焚燒發電是我國處理處置城市生活垃圾的重要手段之一，可與前端的垃圾分類有效銜接，并發揮垃圾資源化的重要作用。
我國生活垃圾處理正在逐步向以焚燒發電為主、填埋為輔的處理模式轉變。由于中東部地區土地資源越發緊缺，垃圾填埋將占用大量土地，而焚燒將節約90%的場地，節約的土地可用于發展地方經濟，還能夠產生清潔的可再生電力和熱能，減少化石能源的使用。
一、當前垃圾發電電價補貼情況及政策調整的影響
我國現階段實行垃圾焚燒發電上網電價補貼制度，資金來源于“可再生能源發展基金”的“國補”支出，利用中央政府財政支出以彌補行業發展初期地方環保支出不足、社會收費機制不成熟的短板。2014~2018五年間，國家基金支出用于生物質發電項目累計約495億元，垃圾焚燒作為生物質發電類項目也獲得了財政扶持，直接帶動了垃圾焚燒處理進入市場化運作的規模化投資建設快車道。據不完全統計，2019年底，我國城鎮已投運垃圾焚燒項目約400個，另有在建項目300多個，有效緩解了社會居民消費升級帶來的巨量生活垃圾無害化處理能力滯后的矛盾，降低了垃圾無序堆存可能產生的地表水和土壤環境污染風險。
目前，雖然我國東部沿海地區垃圾發電需求已趨于飽和，但是中西部省份的垃圾專業化處理仍處于規模化推進期。隨著電價補貼政策的調整，新建項目審批主要取決于地方能否支付垃圾處理費用，再由電網確認該項目是否能納入中央基金補貼清單并獲得相應補貼。垃圾焚燒發電項目的補貼確權下放至省級或由電網企業統籌管理，極有可能導致新增項目獲得補貼的比例減少。實際上，該項政策的調整并不能完全反映行業平均成本變化的現狀，加大了垃圾處理項目的長期支付風險，也與垃圾焚燒發電行業推進污染防治攻堅戰所發揮的作用不相適應。另外，新建項目由電網企業直接核定項目類型和補貼金額，也缺少明確的核定標準和必要的信息披露監管。
我國經濟發展的不平衡以及地方債務情況，決定了廣大中西部地區財政用于環保的支出有限，無力保障足夠的地方垃圾處理費和電價補貼支出。垃圾無害化處理是普惠的公共服務，是落后欠發達地區的城鄉環保基礎設施建設和民生工程，與鄉村振興戰略和農村人居環境整治實施效果息息相關。為了避免城市出現垃圾圍城事件，更需要中央財政的支持，這也將關系到能否打好污染防治攻堅戰、化解重大社會風險，不斷提高普通民眾的環保獲得感。
二、垃圾焚燒電廠運營的相關成本和收入測算
從垃圾處置費方面分析，垃圾處置費與生活垃圾焚燒發電廠處理規模、生活垃圾焚燒發電廠投資成本、運營的邊界條件（如是否包括飛灰、滲濾液處理以及飛灰處理要求）、項目是否通過競爭性招標等因素有關。一般情況下，地方政府垃圾補貼費為60～100元/噸。而處理規模較大，不包括或部分包括飛灰、滲濾液處理的生活垃圾焚燒發電廠的補貼費用較低，在35～60元/噸之間，規模較小、飛灰、滲濾液處理要求較高的生活垃圾焚燒發電廠，補貼基本在70元/噸以上。由于技術進步和規模化等因素，全國垃圾焚燒項目的處理服務均價已從2014年的124元/噸下降到2018年68元/噸，且呈繼續下降趨勢。
近幾年，由于生活垃圾焚燒項目競爭日趨激烈，投資收益率預期走低。以日處理垃圾2000噸的垃圾焚燒廠為例進行計算，項目投資財務費用及折舊費約折合每噸垃圾120元，藥劑、維護、人員、管理等費用折合不低于80元/噸，總計成本不低于200元/噸。垃圾焚燒項目收入包括地方政府的垃圾處理費和發電上網電價兩部分，項目按照市場化運作需要保障收入覆蓋成本支出，來自國家基金的電價收入已經占到垃圾發電項目總收入的60%～75%，是項目收入的重要組成部分。地方政府和電網企業對于項目電價兌付的穩定性和時效性決定了垃圾處理企業的正常運營狀況，只有完善合理的投資回報機制，才能夠維持垃圾焚燒處理行業的長期健康穩定發展。
三、支持產業發展的政策建議
垃圾焚燒發電工程是普惠型的民生項目，不能僅從能源角度衡量項目效益，城鎮生活垃圾的處理對于保障人民安居和健康有著無法替代的作用，其社會效益和環境效益顯著。為推進生活垃圾焚燒行業的有序健康發展，提出以下建議：
1、保障行業項目合理收入的支付穩定性。垃圾焚燒發電項目的環保高標準運營需要建立在設施可靠運行的基礎上，企業自有資金投入前提是保障運營期內垃圾處理服務費的支付，補充項目流動資金以維持正常運轉。垃圾發電項目應參照光伏和公共可再生能源電力供應等項目，列入國家可再生能源發展基金的資金撥付優先保障范圍內，確保補貼資金足額及時撥付到位。
2、建議財政部、發改委等部門聯合組織對生活垃圾焚燒行業關于可再生能源電價補貼、上網電量額度等政策進行實地調研，廣泛聽取行業協會、企業集團及地方政府的意見或建議，做好頂層設計，提高政策的科學性和可持續性。產業經濟政策的微調應做到有章可循，把握好節奏進度，以免對生活垃圾的無害化處理等方面起到負面影響，以保障產業發展環境的穩定和生態環境的持續改善。
3、根據地域性差異，制定分區域的補貼政策或者其他中央財政專項資金向中西部不發達省份項目給予適度傾斜。在可再生能源發展基金的總量有限情況下，對于優質項目、環保排放標準高或者處置需求緊迫的項目應優先列入可再生能源發電補貼項目清單；對于項目質量差、處置需求不緊迫的項目可通過減少補貼予以處罰，甚至淘汰。
全聯環境服務業商會
二○二○年五月
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