環(huán)境商報第19期：關(guān)于設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營專項基金的建議
近年來，隨著污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)進程的不斷加速，我國城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運營資金短缺的問題也日益突出，直接影響到環(huán)境設(shè)施效益的發(fā)揮和減排效果的顯現(xiàn)。與此同時，污水、垃圾處理等收費制度尚未健全和完善，不能滿足環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施正常運營的需要，特別在中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以及中小城鎮(zhèn)，運營資金短缺問題尤為突出。
為此，建議在總結(jié)國內(nèi)外成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，設(shè)立專項基金，用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運營補貼。
一、 運營資金短缺嚴重制約著環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的治污效果
目前，在國家節(jié)能減排政策要求下，各地污水垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍在不斷加速，而愈加嚴格的排放標準又提升了建設(shè)及運營的資金需求，再加上收費體制尚未完善，致使城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營資金缺口增大，運營企業(yè)虧損嚴重，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建而不運、運而不穩(wěn)的現(xiàn)象日益凸顯。
（一）已建成的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營資金缺口較大。據(jù)住建部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2009年底，全國已建成污水處理廠1993座，總處理能力已超過1.06億噸/日；建成生活垃圾處理設(shè)施839座，總處理能力37.9萬噸/日。據(jù)此測算，全國每年環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營資金需求達到430億元左右。但由于污水垃圾收費機制不健全、征繳率低，致使大量環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營資金難以得到滿足，不能正常運行，無法發(fā)揮治污減排作用。據(jù)住建部2009年第四季度統(tǒng)計顯示，在已建成的近2000座城鎮(zhèn)污水處理廠中，有263座負荷率不足60%，而且還存在一些污水處理廠建設(shè)多年未投入運行的情況。
（二）在建的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營資金問題將更加突出。據(jù)住建部數(shù)據(jù)，目前全國正在建設(shè)的城鎮(zhèn)污水處理項目1949座，總設(shè)計能力約5500萬立方米/日。這批污水處理項目大多分布在中西部地區(qū)以及縣城以下的中小城鎮(zhèn)，而這些地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達、財政困難、收費機制尚未建立，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一旦建成后，將又可能出現(xiàn)建而不運、運而不穩(wěn)的現(xiàn)象，“建得起、養(yǎng)不起”的問題將更加突出。
（三）污水垃圾處理收費不足難以滿足運營需求。2008年我國建成縣城污水處理廠427座，處理能力961萬立方米/日。而全年所有縣城的處理費收入僅為12.5億元左右，平均到每噸污水收費僅為0.36元。離目前國家規(guī)定的0.8元/噸的收費標準相距甚遠。垃圾處理收費情況更加不容樂觀，2008年我國建成城市垃圾無害化處理廠509座，處理能力達31.5萬噸/日，垃圾無害化處理量為1億噸。而同年城市垃圾處理收費僅為23億元，平均每噸垃圾收費僅為23元左右。
（四）日益嚴格的環(huán)境排放標準和要求將提升運營成本。以污水處理為例，現(xiàn)行《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》對污水處理廠的排放標準提出了更為嚴格的要求，規(guī)定污水處理廠排放必須達到一級A或一級B標準，除了去除COD之外，還要求污水處理廠必須進行除磷脫氮和污泥處理。據(jù)測算，如達到以上標準，每噸污水處理成本將由目前的0.8元提升至1.2元。由此可見，新的環(huán)境排放標準將使污水處理的成本大為增加。
二、設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營專項基金意義重大
為彌補污水、垃圾處理收費不足，提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運行效率，帶動和促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，當務(wù)之急國家有關(guān)部門需盡快設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營專項基金對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進行“末端補貼”，以保證我國“十一五”節(jié)能減排目標的實現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施。
（一）“末端補貼”可提高環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運行效率。目前，污水垃圾處理設(shè)施不能正常運行的一個主要原因在于一方面大量的污水垃圾處理設(shè)施在不斷建成，而另一方面很多已經(jīng)建成環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的地區(qū)污水處理收費情況并不樂觀，而部分已建成設(shè)施的縣、鎮(zhèn)，還不具備開征污水垃圾處理收費的條件，或者在短期內(nèi)收費標準也難以達到運行成本的需求。據(jù)有關(guān)方面測算，如果將除磷脫氮以及污泥處理均考慮在內(nèi)，污水處理的成本在1.2元/噸以上。而目前，全國達到此收費標準的城市僅有無錫（1.3元/噸）、蘇州（1.33元/噸）和南京（1.3元/噸）。在此情況下，建立運營專項基金進行“末端補貼”可以補充環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營經(jīng)費的不足，提高運行效率，扭轉(zhuǎn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“建而不運、運而不穩(wěn)”的現(xiàn)狀。
（二）“末端補貼”可避免政府投資產(chǎn)生的“擠出效應”。近幾年，為促進經(jīng)濟健康發(fā)展，國家加大了對環(huán)境保護的投入力度，大量的國家資金涌入環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。直接投資建設(shè)所導致的“擠出效應”已對市場產(chǎn)生了不良影響。實際上，通過多年的市場化探索，我國的污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完全可以通過市場機制來籌資、建設(shè)。政府投資用于配套設(shè)施建設(shè)和設(shè)立運營專項基金進行“末端補貼”，既可避免產(chǎn)生“擠出效應”，又可保障設(shè)施正常運行。
（三）“末端補貼”將對拉動社會資金投入產(chǎn)生“杠桿效應”。據(jù)估算，政府資金用于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運營經(jīng)費補貼所帶來的“杠桿效應”，將拉動社會資金3-4倍的投入。目前，我國城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資仍存在較大缺口，政府設(shè)立運營專項基金進行“末端補貼”，可拉動大量社會資金進入以彌補投資缺口，加快城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
（四）“末端補貼”的政府投資模式可提高政府資金的使用效率。由于受以往國債投資模式的影響，一些地方政府為了提高政績、獲得國家投資，盲目擴大建設(shè)規(guī)模，致使環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模嚴重超出實際需要，大量設(shè)施因“吃不飽”而閑置，造成政府投資的極大浪費。如果政府能夠轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的投資方式，將投資重點用于城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的收運系統(tǒng)配套以及運營費用的補貼，環(huán)境設(shè)施通過市場機制籌資進行建設(shè)，可有效避免盲目建設(shè)的發(fā)生，同時提高政府資金使用效率。
三、設(shè)立城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運營專項基金的幾點建議
解決城鎮(zhèn)環(huán)境設(shè)施運營資金缺乏的有效方式是設(shè)立專項運營基金，對運營資金短缺嚴重地區(qū)已建成的污水、垃圾處理設(shè)施提供補貼或無息貸款用于設(shè)施運營。
（一）基金來源及管理。基金由中央、省、市三級財政每年按照一定比例投入設(shè)立，中央財政從國債資金或以獎代補基金中拿出一定份額，省、市兩級財政從污水垃圾處理費收入中拿出一定份額。基金設(shè)立后由省級建設(shè)部門統(tǒng)一進行管理。可借鑒美國設(shè)立清潔水州立滾動基金的設(shè)立辦法，美國的清潔水州立滾動基金由聯(lián)邦和州政府按照4:1的比例投入資本金，各州設(shè)立管理機構(gòu)，根據(jù)本州的具體情況決定資金申請程序和具體使用途徑。
（二）基金補貼對象及前提。基金補貼對象為中西部地區(qū)及縣、鎮(zhèn)污水垃圾處理收費不到位地區(qū)的已建污水處理、垃圾處理等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。補貼前提一是當?shù)匦柙谝?guī)定期限內(nèi)建立健全污水垃圾收費機制，二是設(shè)施運行負荷率和環(huán)境績效需達到相關(guān)要求。
（三）基金使用方法。由省級建設(shè)部門作為基金管理機構(gòu)制定基金申請程序，并為符合條件的申請對象提供補貼或無息貸款。申請補貼的對象在規(guī)定時間內(nèi)建立健全收費機制后，將收取的污水垃圾處理費返還基金，用于基金滾動發(fā)展。
（四）基金補貼標準。基金以補貼對象實際處理量為標準，每處理一噸生活污水補貼0.5元，每處理一噸垃圾補貼50元。其實際處理量需根據(jù)國家或省級相關(guān)部門考核標準進行認定。
（五）基金還可為其他環(huán)保項目提供貸款。對于不在運營補貼范圍內(nèi)，同時市場化發(fā)育較好地區(qū)的環(huán)保項目，如收費標準不足以維持其運營，基金還可以為其作為低息或無息貸款，所貸款項返還基金后用于支持新的項目。
主題詞：城鎮(zhèn) 環(huán)境 設(shè)施 運營 專項基金
報送：財政部 國家發(fā)改委 環(huán)保部 住建部 全國工商聯(lián)
抄送：各會員企業(yè)
全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會秘書處 2010年6月24日印發(fā)
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