關于進一步推進垃圾處理行業發展的政策建議


“十一五”期間我國加大生活垃圾無害化處理設施建設力度，處理能力逐步提高。截至2009年底，全國城市（含設市城市和縣城）垃圾無害化處理能力40.15萬噸/日，比2005年增加13萬噸/日。2009年全國城市垃圾無害化處理廠共有853座，比2005年凈增加258座，全國設市城市生活垃圾無害化處理率為71.03％，提前一年完成“十一五”規劃提出的70%的目標。
在垃圾無害化處理方面，目前主要有衛生填埋、焚燒和堆肥三種方式。其中衛生填埋運行成本低、技術成熟、操作簡便，是我國現階段的主要處理方式，2009年占全部處理能力的78.10%；焚燒具有占地較省，減量效果明顯的特點，近年來在土地比較緊張的東部及經濟發達地區發展較快，2009年占全部處理能力的18.47%；堆肥由于分類難、成本高和質量不穩定，目前處于萎縮狀態，僅占2.06%。總體上，除堆肥外，衛生填埋和焚燒處理方式均有較大增長，其中2009年焚燒處理能力與處理量的增幅均超過50％。

一、垃圾處理行業發展中的主要問題
1. 垃圾處理設施建設和運行水平有待提高 
一是資金投入不足導致設施建設水平不高。垃圾處理設施建設資金缺口大，到“十一五”末，全國累計完成建設投資額低于“十一五”規劃投資的60%。另外，部分垃圾處理設施由于投資不到位、配套環保設施不齊全等原因，導致設施建設水平不高，達不到設計要求。
二是設施運行經費短缺導致運行不穩。一方面，國家雖然出臺了垃圾收費的相關辦法，但征收覆蓋面低，收費標準低，收繳成本高、難度大，無法滿足運行經費的需求。另一方面，由于中國垃圾熱值普遍較低，采用何種技術都需添加輔助燃料才能保證焚燒徹底。目前，垃圾發電項目收入主要來自政府支付的垃圾處理服務費和上網電價補貼，自2007年開始中國燃料價格不斷攀升，燃煤和燃油價格與2005年相比漲幅均高達80%以上。現行上網電價補貼按2005年標桿電價+0.25元/千瓦時執行，已不能覆蓋運行經費的提升。
2. 政府管理機制不完善
一是垃圾分類收集流于形式。目前中國已經開始推行垃圾分類收集試點工作，取得了一定成效，但效果不甚理想，垃圾分類收集存在形式化的趨向。一方面垃圾分類收集、收運體系不配套，居民意識和習慣需要適應過程，以及缺乏激勵機制和資金保障等原因，造成分類效果不理想。另一方面垃圾分類收集沒有考慮后續處理的問題，經密封擠壓后的垃圾到了垃圾處理廠根本無法識別垃圾的類別，使分類程序形同虛設，同時也挫傷了市民進行垃圾分類的積極性。
二是對于垃圾處理的宣傳力度不夠。在公眾對垃圾處理設施建設項目環境影響疑慮較大的情況下，政府缺乏誠懇、公開、透明的信息發布渠道和正確的輿論導向，導致垃圾處理設施規劃難、選址難、環評難、建設難，加劇了設施能力不足的矛盾。
三是垃圾處理項目審批程序不合理。截至2009年底，中國已有近200個垃圾焚燒廠投運及在建，但真正達到國家環保復核、投入運營的為數不多。主要原因是政府過多干預項目立項審批、工藝技術與設備選擇和建設運營，建設運營復核審批程序也過于繁雜。

二、推進垃圾處理行業發展的政策建議
1. 完善垃圾處理服務費和補貼獎勵機制
垃圾處理服務費及補貼問題一直是行業發展的瓶頸問題，制約著垃圾處理行業的健康發展。為此，提出以下幾點建議：
一是進一步完善生活垃圾處理收費制度。全面開征垃圾處理費，加大征收力度，確定適合當地情況的征收載體，建立穩定的代收載體，鼓勵與水費、電費、燃氣費等捆綁收費的方式，提高收繳率，降低收費成本。收繳的處理費要專項用于城鎮生活垃圾處理設施建設與運行。有計劃有步驟地進行調整，適當提高垃圾處理服務費，將垃圾處理收費標準調整到保本微利水平，研究開征垃圾稅，確保垃圾處理設施正常運行和持續發展。
二是完善垃圾發電上網電價補貼機制。落實垃圾發電上網政策，對不同的焚燒技術一視同仁，只要尾氣排放達標，上網電價補貼應保持一致。按各地垃圾熱值設定發電量，在一個范圍內科學確定某一數值作為垃圾補貼依據。為防止以垃圾發電名義上網獲得電價補貼，建議垃圾發電補貼計算方法為：發電量=垃圾處理量×噸垃圾發電量。當計算的垃圾發電量大于實際發電量80%時，全額補貼垃圾發電。當計算的垃圾發電量小于實際發電量80%但大于50%時，按計算電量補貼，其余按標竿電價補貼。當計算電量小于實際發電量50%時，不予補貼，所有發電量按標竿電價計算，不承認該項目為垃圾發電項目。
三是給予垃圾發電項目一定的運營補貼。在目前垃圾處理收費尚不完善的情況下，為保證垃圾處理設施穩定運行，國家應利用國債資金或設立環境基礎設施運營專項基金，對垃圾發電設施進行運營補貼，特別是要向中西部等經濟欠發達、地方政府財政困難地區傾斜。
四是給予垃圾發電項目一定的資金獎勵。國家應從中央財政節能減排專項資金中安排資金對垃圾發電項目按照主要污染物減排量和一定標準給予獎勵。
2. 完善垃圾處理企業稅收優惠政策
嚴格落實已出臺的節能環保、資源綜合利用稅收優惠政策。擴大享受企業所得稅優惠的節能環保產品和項目目錄。
一是免征土地使用稅、房產稅 。建議比照由國家財政部門撥付事業經費的單位免征房產稅和土地使用稅的政策，對垃圾處理廠的生產經營用房及其所占的土地免征房產稅和城鎮土地使用稅。
二是減免企業所得稅。從國家扶持戰略性新興產業的角度出發，建議比照國家規劃布局內重點軟件企業，對垃圾處理等環保企業按10%的稅率征收企業所得稅。第一年至第五年免征企業所得稅，第六年至第十年減半征收企業所得稅。
3. 拓寬垃圾處理企業融資渠道
一是探索適應環保企業的財政擔保方式。設立包括中央、地方財政出資和企業聯合組建的多層次環保企業融資擔保基金和擔保機構。落實特許經營權、收費權質押貸款政策。在各級擔保機構中安排專門用于環保產業的擔保資金，提高擔保機構對環保企業的融資擔保能力。
二是探索多種形式的債權融資產品和方式。鼓勵垃圾處理企業以股權融資、項目融資等方式籌集資金。允許符合條件的垃圾處理企業依照國家有關規定發行企業（公司）債券、可轉換債券和短期融資券、中期票據等直接融資工具。鼓勵各類擔保機構為債權融資產品的發行提供擔保服務。
三是鼓勵垃圾處理企業在資本市場優先上市融資。充分發揮資本市場在發展環保產業中的作用，鼓勵、支持符合條件的垃圾處理企業申請境內外上市和再融資。
四是研究設立產業投資基金。鼓勵依法設立的產業投資基金投資于垃圾處理領域，發揮各級政策性創業投資引導基金的杠桿作用，引導社保基金、保險基金等社會資本投資于垃圾處理領域。研究設立城鎮環境基礎設施運營基金，為中小城鎮的污水、垃圾處理設施提供運營補貼。
五是鼓勵利用國外資金。政府應鼓勵和引導國外金融機構、投資機構進入垃圾處理領域，支持垃圾處理企業充分利用國外資金。
4. 強化立法和政府監管服務職能
一是建立基于處理設施的垃圾分類標準。針對垃圾源頭管理問題，應逐步建立基于處理設施的垃圾分類標準，根據垃圾分類標準和各類垃圾容重，調整現有垃圾收運體系，做到分類收集、分類運輸、分類處理。運輸體系主要包括運輸車輛、轉運站和配套設施等。
二是加強公眾宣傳和輿論引導。充分重視生活垃圾處理的正面宣傳和輿論引導，廣泛宣傳加強生活垃圾無害化處理工作的重要性和必要性，對生活垃圾處理的措施及其成效要全面客觀報道；加強有關生活垃圾收運和處理的知識宣傳，普及教育。
三是強化立法和政府監管。盡快建立完善以固體廢物污染環境防治法、市政公用事業法等為核心，配套法規、標準相協調的垃圾處理法律法規體系。進一步向民營、外資企業開放垃圾處理市場，大力推廣公私合營（PPP）模式。簡化項目立項審批、工藝技術與設備選擇、復核審批程序。嚴格執法監督檢查，嚴肅查處各類違法違規行為，加大懲處力度。加強市場監督，強化標準標識監督管理。整頓和規范市場秩序，打破地方保護，打擊低價、惡性競爭，促進公平、有序競爭，創造良好的市場環境。
四是加強企業科技研發、推進關鍵技術國產化進程。目前，“863計劃”等國家重大科研課題多針對于各大院校及研究機構，民營及外資企業很難參與。建議國家出臺相關政策，鼓勵更多的企業參與關鍵共性技術和先進制造技術研究，以加快我國垃圾發電技術的發展。同時，采取有效措施，加大垃圾發電技術自主創新扶持力度。不分國企、民營、外資，不分何種技術類型，均給予政策扶持，加強垃圾發電企業引進、消化吸收國外先進技術，通過示范工程形成具有自主知識產權的工藝技術，逐步達到國際先進水平。
五是實施“走出去”發展戰略。通過完善出口賣方信貸和買房信貸政策，加大對我國垃圾處理技術裝備產品出口的支持力度。安排對外援助時，優先安排環境基礎設施建設等綠色援助項目，支持國內企業參與項目建設和運營。鼓勵國內企業通過收購、參股等方式參與國際市場競爭。























主題詞：垃圾處理 行業 發展 政策建議                            
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全國工商聯環境服務業商會秘書處               2011年4月26日印發