這是個春天，一個桃李爭艷的春天。在這個春天，我們將開始邁步又一個五年征程。在這個春天，有一份決策，有一種轉變，值得我們用心去記憶。

　　剛剛落幕的十屆全國人大四次會議以高票通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(以下簡稱《十一五規劃綱要》)。從“計劃”到“規劃”，《十一五規劃綱要》亮點頻出，而國內生產總值(GDP)增長成為預期性指標，人口資源環境和公共服務人民生活中的8項指標成為具有法律效力的約束性指標，無疑是其中最大的亮點之一。在這8項備受關注的強制性指標中，在“十五”時期落空的主要污染物減排指標被列入其中。

　　五年之內實現主要污染物排放總量減少10％，并作為考核政府責任的硬杠杠。減排指標成為“十一五”時期經濟社會發展的約束性指標，不僅顯示出黨中央、國務院對環境保護的重視和保護環境的堅定信心，還折射出環境保護正在成為優化經濟發展、調整經濟結構、轉變經濟增長方式的重要手段；而在推進政府職能轉變中，體現公眾利益的環境保護更是當仁不讓地成為各級政府不容推卸的職責所在。

　　作為首次亮相我國五年發展規劃的“約束性指標”，其約束性應如何理解？為什么要將主要污染物減排列為約束性指標？它將約束什么？約束誰？它的約束性又將如何實現？

　　
　　剛性指標約束誰？

　　約束性指標是政府必須履行職責的內容，是考核政府的硬指標

　　各地區要切實承擔對所轄地區環境質量的責任，實行嚴格的環?？冃Э己?、環境執法責任制和責任追究制。各級政府要將環保投入作為本級財政支出的重點并逐年增加。

　　——摘自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》

　　政府職能在變，政府的責任也在變。成為“十一五”剛性指標的環境指標究竟約束誰？
 
　　各地區要對所轄地區的環境質量負責，要實行嚴格的環保績效考核和責任追究，環保投入要作為各級政府財政支出的重點并逐年增加……《十一五規劃綱要》明確了主要污染物減排指標的約束指向。環境指標能否完成，接受考核的將是政府。

　　1989年頒布實施的《中華人民共和國環境保護法》第十六條規定:“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”《十一五規劃綱要》確定的環境指標恰恰是落實環境保護基本法中關于環境保護政府責任的一個很好的手段。
 
　　國家發改委主任馬凱在今年全國“兩會”期間介紹“十一五”規劃主要指標時說，對政府必須履行職責的領域，比如說能源消耗要降低、污染排放要減少、耕地保有量不能突破、社會保障覆蓋率要提高等屬于政府職責的硬指標，必須進行考核。這樣做的目的是為了避免盲目地追求GDP、簡單地追求增長速度。

　　《十一五規劃綱要》通過預期性指標和約束性指標的區分，劃清了政府“為”與“不為”的界限。而政府職能的轉變，隨之而來的是政府責任的轉變，是政績考核內容的轉變。環境指標成為約束性指標，也就意味著環境指標的實現與否，是政府作為與否、作為得好與不好的表現，環境指標將構成政府政績的重要組成部分。

　　追求涵蓋環境成本在內的綠色GDP也正成為衡量區域經濟社會發展的新指標體系，不同區域之間的橫向比較也有了新的內涵。國家發改委副主任朱之鑫說，今后，縮小地區間差距的內涵不是指經濟總量上的差距，更重要的是要縮小各地區間在公共服務和生活水平方面的差距。而“十一五”規劃確定的8項約束性指標正是政府公共服務的內涵。

　　同時，依據《十一五規劃綱要》，國家也將按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發等四類主體功能區的定位來調整完善不同區域的績效評價和政績考核，對優化開發區域，將強化經濟結構、資源消耗等評價，弱化經濟增長的評價；對重點開發區域，將綜合評價經濟增長、質量效益等；對限制開發區域，將突出生態環境保護等評價；對禁止開發區域，主要評價生態環境保護。區域績效的評價對象自然非政府莫屬，從績效評價的內容也就不難推導出政府在經濟社會發展各方面的責任。在限制開發區域和禁止開發區域中，生態環境保護將成為政府的工作重點，而在優化開發區域和重點開發區域，經濟結構、資源消耗、質量效益等評價內容也都與環境指標息息相關。政績考核內容之變，也從一個側面反映了政府工作重點之變、政府的責任之變。

　　
　　剛性指標約束力何在？

　　具有法律效力，也就意味著完不成約束性指標任務，就要承擔違法后果

　　約束性指標是在預期性基礎上進一步明確并強化了政府責任的指標，是中央政府在公共服務和涉及公眾利益領域對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求。政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量，確保實現。

　　——摘自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》

　　約束，是承諾，更是責任。

　　《十一五規劃綱要》明確規定:“本規劃確定的約束性指標，具有法律效力”。以法律的強制執行力來保證約束性指標的剛性，與約束性指標同樣是首次亮相我國國民經濟和社會發展規劃(計劃)綱要中的“法律效力”一詞凸現約束性指標不容置疑的強制執行力。

　　“所謂法律效力，是指靠國家力量加以保障的效力，如果不執行要承擔法律責任，與道德承諾有極大不同，需要一體遵行，沒有例外。”一位法律專家如此解釋說。而在今年年初召開的四川省“兩會”上，四川省發改委主任翁蔚祥對此的理解則是:“約束性指標是剛性的，必須要確保完成的，按我們四川話來說，就是沒有價錢講的。”

　　從《十一五規劃綱要》中的“確保實現”到專家理解的“不執行要承擔法律責任”、到省發改委主任眼中的“沒有價錢講的”，約束性指標的效力可見一斑。

　　具有了法律效力，也就意味著約束性指標一旦完不成，即構成違法，就要被問責，就要依法承擔違法行為后果。與過去的主要是政府對其他市場主體的約束不同，《十一五規劃綱要》中的約束性指標是政府對自身的約束，是政府在公共服務和公共管理領域對社會做出的承諾。按《十一五規劃綱要》的要求，主要污染物排放總量減少指標不僅要分解落實到有關部門，分解落實到各省、自治區、直轄市，還要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核。同時，依據《中華人民共和國公務員法》，拒絕執行上級依法做出的決定和命令、在定期考核中被確定為不稱職，公務員將會受到懲戒和降職。

　　由此可見，在約束性指標的法律效力面前，環境保護將成為衡量各地區經濟社會發展狀況的硬指標，容不得敷衍應付、無所作為，將污染物減排指標視若無物；容不得陽奉陰違，將環境保護視為創造政績的“絆腳石”，以地方保護主義干擾環境執法。

　　
　　環境為何成為剛性指標？

　　主要污染物減排納入約束性指標，既是優化經濟發展的內在要求，也是轉變政府行政職能的重要內容

　　《綱要(草案)》提出了“十一五”期間單位國內生產總值能源消耗降低20％左右、主要污染物排放總量減少10％等目標。這是針對資源環境壓力日益加大的突出問題提出來的，體現了建設資源節約型、環境友好型社會的要求，是現實和長遠利益的需要，具有明確的政策導向。

　　——摘自溫家寶2006年3月5日在第十屆全國人民代表大會第四次會議上所作的《政府工作報告》

　　在“計劃”轉變為“規劃”、GDP增長成為預期性指標的同時，污染物減排緣何成為“十一五”時期的約束性指標？

　　強化環境指標，是我國經濟社會實現科學發展的內在要求，是我國轉變經濟增長方式的必然選擇。

　　目前，我國開始進入新一輪經濟增長周期，并呈現出顯著的重化工業特征，這必然將增大對能源和原材料的需求，也將進一步加大對環境的壓力。由于粗放增長方式沒有得到根本轉變，資源能源的瓶頸制約作用日益凸顯，經濟社會發展同人口、資源、環境之間越來越大的矛盾業已成為我國當前亟待解決的突出問題之一，資源消耗過大、污染排放過高越來越束縛著我國經濟社會發展的步伐。有專家預測，如果不轉變經濟增長方式，未來5年，資源環境對經濟增長的瓶頸制約越來越嚴重，可持續發展的壓力將會進一步加大。
　　而據世界銀行測算，2003年環境污染和生態破壞造成的損失占GDP的15％，而我國當年GDP的增幅才為10％。因此，有專家指出，繼續沿用粗放的模式發展下去，也許在資源耗盡之前，我們就將面臨著難以承受的環境污染噩夢。“十一五”期間必須控制資源消耗和環境污染兩個指標，以促進各地區依靠低消耗、低污染來提高增長速度。

 
　　正如著名經濟學家、清華大學教授胡鞍鋼在接受媒體采訪時所指出的，當前中國所面臨的已經不是是否要加快發展的問題，而是如何發展的問題；不是要進一步提高經濟增長速度的問題，不是量的問題，而是要明顯地改善發展質量的問題。

　　“十一五”是落實科學發展觀的重要起步，也是全面建設小康社會的關鍵時期，是一個承上啟下的轉折期。在這個經濟社會發展的新拐點，如果沿用原有的粗放式經濟增長模式，繼續以消耗資源、污染環境來換取經濟數據上的增長，將是一條再也走不通的死胡同。落實科學發展觀，推動形成資源節約型、環境友好型社會，不能是紙上談兵，需要我們在實際工作中扎扎實實地去推進。在推進工作中，我們需要強有手的抓手和衡量尺度。以強制性的環境指標來制約經濟的粗放增長，以強制性的環境指標來調整高耗能、高污染產業的結構，以強制性的環境指標來擰干GDP中的水分，實現經濟社會真正、可持續的發展，必將成為我們不二的選擇。

　　強化環境指標，有利于促進各級政府樹立正確的政績觀、轉變政府職能，并進一步推進政府行政體制改革。

　　“十五”時期，人口資源環境目標和公共服務人民生活目標共有15項，占全部的57.7％。而“十一五”時期，這兩大目標共有16項指標，占指標總數的72.7％，其中8項約束性指標均屬于人口資源環境和公共服務人民生活指標。由此可見，《十一五規劃綱要》對政府職能轉變的導向十分明確。

　　在社會主義市場經濟條件下，政府該管什么，不該管什么？《十一五規劃綱要》明確地回答了這個問題，界定了政府的身份，并要求政府轉變職能，加強社會管理和公共服務職能。作為公共產品和公共服務的提供者、良好社會環境的創造者和人民群眾公共利益的維護者，政府要做符合這個身份的事，該政府管的事情，政府理應責無旁貸，不該政府管的事情，政府不應越俎代庖。

　　環境保護無疑是職能轉變后的政府該做的事?！妒晃逡巹澗V要》以約束性指標的形式又一次強調了環境保護是政府的重要職責所在，進一步強化了政府在環境保護這一公共服務和涉及公共利益領域需要履行的職責。

　　在過去GDP唯上的年代，環境保護每每被忽視，以環境換取經濟增長的現象相當普遍，甚至在一些地方，地方保護主義盛行，嚴重地干擾了環境執法，助長了環境違法行為。環境指標入選約束性指標，是執政理念的變化，更是發展理念的變化。環境指標成為量化的約束性指標，必然有利于促進各級政府樹立正確的政績觀，將環境保護真正作為優化經濟增長的有效手段。中央政府將通過環境指標的強制力來實現對政府各部門和各地區的有效監督，通過環境指標來糾正各地區和各行業的偏離科學發展、可持續發展的行為。
 
　　約束是為了飛得更高，是為進一步發展蓄積更有力的后勁。

　　
　　剛性指標約束什么？

　　剛性指標的完成，需要政府剛柔兼濟，充分運用法律手段和經濟手段

　　本規劃提出的主體功能區劃、保護生態環境、資源管理、保護知識產權、調節收入分配、維護市場經濟秩序、保障人民合法權益、社會建設和管理等的要求，主要通過健全法律法規、加大執法力度等法律手段，并輔之以經濟手段加以落實。

　　——摘自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》

 
　　約束性指標，約束的是政府的行政行為，約束著政府運用多種手段去調控社會資源，合理配置公共資源，約束著政府摒棄種種不符合科學發展觀的行為與做法。

　　具有約束性的環境指標賦予了政府保護環境的責任，也同時賦予了政府強化環境執法的責任。在一定程度上，環境執法力度如何，反映了政府執政能力的高低，反映了政府執行力的高低。

　　在GDP指標與環境指標的一軟一硬的變化中，GDP增長壓力淡出，環境指標逐漸走上臺前，GDP至上的固有堡壘正在逐步瓦解，犧牲環境發展經濟的不可持續發展觀念將會逐步消退，取而代之的是以環境優化經濟社會發展，是人與自然和諧的科學發展理念。而隨著這些轉變悄然變化的將是政府的行政行為。

　　要實現“十一五”期末二氧化硫、化學需氧量等主要污染物排放總量減少10％的目標，《十一五規劃綱要》明確規定了政府完成這一指標的兩個手段，以法律手段為主，輔之以經濟手段。國務院今年3月剛剛發布的《關于加快推進產能過剩行業結構調整的通知》中也已將嚴格環保等市場準入作為調整產能過剩的重要制度和手段。

　　以法律手段為主，意味著各地區要健全環境監管體制，提高環境監管能力，加大環境執法力度。

　　環境指標的分解與核定，需要污染物排放總量制度和排污許可制度來保障實施。在建設項目上馬、區域規劃制定時，環境影響評價制度理應成為一道不可逾越的關口，成為其科學發展與否的評判尺和試金石，以從源頭上避免區域發展、經濟結構、產業結構出現與能源資源狀況、環境容量不和諧現象。日常嚴格的環境執法，將堵住環境違法行為的漏洞，避免污染企業將環境成本外部化，真正破解困擾環境保護的“違法成本低，守法成本高”難題。

　　剛性指標的完成，并不排斥政府采取與市場機制相和諧的調控手段，積極引導市場的力量，將資源朝公共服務方面傾斜，最終實現合理配置資源、達到指標規定的目的。
 

　　《十一五規劃綱要》明確要求將污染防治、生態保護列入公共財政預算安排的優先領域；明確要求完善和制定鼓勵資源節約型、環境友好型社會建設的稅收政策；要求加強環保政策和產業政策的配合，關閉破壞資源、污染環境和不具備安全生產條件。同時，以嚴格的環境執法為后盾，推動清潔生產，促進循環經濟發展，讓企業和區域在環境保護中獲得收益，也將增強各地區、各行業走可持續發展之路的決心與信心。
 
　　約束是制約，更是一種力量，推動著政府去做該做的事，在環境保護中有所為。

　　
　　剛性指標約束力如何實現？

　　只有職能轉變的責任指標真正落到實處，政府職能轉變才真正落到了實處，其他經濟社會發展各項指標才有望實現

　　本規劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核。約束性指標要分解落實到有關部門，其中耕地保有量、單位國內生產總值能源消耗降低、主要污染物排放總量減少等指標要分解落實到各省、自治區、直轄市。

　　國務院有關部門要加強對本規劃實施情況的跟蹤分析，接受全國人民代表大會及其常務委員會對規劃實施情況的監督檢查。

　　——摘自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》

　　預期性指標與約束性指標的出現，不僅僅是經濟社會發展指標的變化，《十一五規劃綱要》通過指標變化給政府職能上了一堂“加減”課。

　　正如有專家所言的，只有職能轉變的責任指標真正落到實處，政府職能轉變才真正落到了實處。政府職能轉變真正落到了實處，其他改革和經濟社會發展各項指標才有望實現。

　　針對約束性指標和政府需要強化的職能，《十一五規劃綱要》也以專篇規定了規劃實施機制。從約束性指標要納入各地區、各部門經濟社會發展綜合評價和績效考核，到在規劃實施中期將對規劃實施情況進行評估；從要求主要污染物排放總量減少指標要分解落實到各省、自治區、直轄市，到不同的主體功能區實行不同的區域績效評價和政績考核內容，《十一五規劃綱要》明確了新的五年約束性指標如何實現其約束性效力以及政府政績考核的內容。

　　將約束性指標納入政績考核范疇，無疑是抓住了約束性指標能否實現的關鍵，逼著地方政府將關注點由GDP增長轉移到約束性指標上，轉移到區域經濟社會的可持續發展和科學發展上。

　　約束性指標的法律效力保障了“十一五”期間對政府及其領導干部加強環境保護有了一個硬約束。不顧環境容量，盲目上污染項目、拼資源能源，必然會遭遇約束性指標的紅燈。

　　但要將環境指標真正落到實處，我們還有很多工作要做。專家認為，要完成約束性指標的任務，除了要大力推行和落實科學發展觀，盡快建立可持續發展的考核體系外，各地區、各行業還應將指標目標層層分解，細化到各級政府，細化到各個行業，明確責任。政府還應制定一本細賬，明晰完成指標的重點難點在哪里、政府要做些什么、各行業和企業怎么做。

　　就如何完成主要污染物排放總量減少10％這樣一個長達五年的指標，專家建議，在主要污染物排放總量減少指標分解落實到各省、自治區、直轄市的基礎上，還應將指標分解到年度，實行年度考核，并對政府主要領導干部離任時進行離任考核，以確保政府完成環境指標時的措施、政策具有延續性，增加領導干部完成約束性指標的責任意識，避免到“十一五”后期出現突擊行為。

　　展望“十一五”，約束性指標帶給我們更多暢想，我們期待著“十一五”期末的盤點帶給我們一個滿意的答案。