近日全國工商聯環境商會負責組織編寫的一份報告中，“未來10年中國環境戰略路徑”被寫進內容。在公眾對當前環境狀況疑慮日盛時，未來中國的環境發展預期以及可能路徑成為關注焦點。為此，《第一財經日報》記者向全國人大環資委原辦公室副主任、全國工商聯環境商會秘書長駱建華進行了專訪。

在駱建華看來，未來10年，中國仍然迫切需要在環境與發展之間尋求新的平衡，為建設美麗中國設計出一個時間表和路線圖。

總體環境仍在繼續惡化

第一財經日報：如何客觀評價目前中國環境的總體狀況？

駱建華：總體上看，近30年來，中國既沒有遏制住環境污染加劇的趨勢，也沒有遏制住生態退化的趨勢。環境質量在局部有所改善的同時，總體仍在繼續惡化。

日報：環境繼續惡化具體表現在哪些方面？

駱建華：首先是污染物排放量居高不下。中國各類污染物排放量均居世界首位，并遠遠超過自身的環境容量。2011年，中國二氧化硫排放量達到2218萬噸，與1981年美國排放量相當。而目前美國排放量為1036萬噸，歐盟27國為598萬噸，日本78萬噸。

2011年，中國的二氧化硫實際排放量超過環境容量的84.8%，化學需氧量（COD）實際排放量超過環境容量212.5%。

其次是區域復合型污染日漸顯現。大氣污染已由傳統的局地煤煙型污染轉向區域復合型污染。這在中國東部地區長三角、珠三角和京津冀三大城市群區域表現得尤為明顯。2012年2月，環保部修訂了《環境空氣質量標準》，調整了PM10濃度限值。依據新標準，2011年直轄市和省會城市中，也只有拉薩、海口、昆明、廣州、福州5座城市達標。而如果按WHO的標準，中國沒有一座城市能夠達標。

黃河、松花江、淮河和遼河流域為輕度污染，這些流域支流污染仍然十分嚴重。2011年，中國200多個城市開展了地下水監測，在總共4700多個監測點中，水質較差至極差的占比55%，表明中國一半以上的地下水已受污染。

傳統污染問題尚未解決，新的污染問題又接踵而至。目前，中國汞污染十分嚴重。土壤汞含量比背景值高3~10倍，相應的蔬菜作物、田間雜草汞含量也超過衛生標準的20~30倍。工業水污染排放中，除了常規污染物外，有些還含有持久性有機污染物（POPs）和持久性有毒污染物(PTS)。此外，重金屬污染、土壤污染、電子垃圾等問題也非常突出。

環境演變的三個階段

日報：我記得你在回顧過去幾十年中國環境演變歷程時，劃分了三個不同的歷史階段，能否介紹一下？

駱建華：從環境污染演變趨勢看，40年環境狀況大致經歷了三個階段，即低排放、低投入、低惡化階段（1972~1985），高排放、低投入、高惡化階段（1986~1999），高排放、中投入、高惡化階段（2000~2012）。

劃分這三個階段的主要依據有三個變量：污染物排放量，主要以二氧化硫和COD為指標，以全國環境容量為標桿；污染治理投入，主要以污染治理投資占GDP比重為標桿；環境質量狀況，主要以空氣質量和水環境質量為依據。

在第一個階段，中國環境保護剛剛起步，監測手段還不完備，甚至是空白，所以環境數據匱乏，難以系統定量分析。這一時期的環境污染呈現出局部性、單一性和弱危害性，總體環境質量尚可。

在第二階段，中國的環境保護經受了兩次大的沖擊：一是1980年代中期，特別是1984~1988年鄉鎮企業的異軍突起，對環境帶來巨大沖擊；二是1992年后，各地掀起的新一輪經濟增長高潮，對環境帶來進一步沖擊。這一時期，中國環境污染全面蔓延，環境狀況急劇惡化，大氣環境、地表水、近海海域等環境質量呈明顯下降趨勢。

第三個階段，從2002年下半年起，中國進入新一輪重化工擴張階段，致使能源資源供給全面趨緊，污染物排放急劇攀升。這一時期環境狀況總體上看，仍呈繼續惡化趨勢，但惡化程度有所減輕。

中國環境狀況預期

日報：如何預期未來中國環境狀況，會轉好還是繼續惡化？

駱建華：我認為，中國未來的環境保護需要實施“三步走”戰略。2020年：跨越污染排放拐點，實現污染物排放負增長。2030年：跨越環境惡化拐點，實現環境質量全面好轉。2040年：跨越生態退化拐點，實現生態環境全面好轉。

從歐美和日本等工業化國家經驗看，改善環境質量，首先必須實施污染物總量控制制度，實行污染物排放量有計劃、分階段減排。

考慮到2010~2020年，中國經濟可能從高速增長期進入到中速增長期，主要污染物排放將會陸續達到峰值點，污染排放全面下降的時代將會到來，從而實現污染控制第一個戰略目標。

各類污染物排放總量如能陸續得到控制，接下來的問題自然是，中國環境質量何時出現好轉。歐美國家基本上在1970~1990年這20年間控制二氧化硫等常規大氣污染物排放，1990~2010年這20年間控制PM10和PM2.5等污染物排放，空氣質量有了明顯改善。

中國目前的發展階段與發達國家不同，但從總體上看，我們認為中國城市空氣質量真正好轉，并達到歐美國家空氣質量標準，還需要20年時間。到2030年，中國江河湖泊治理能夠成功。可以說中國到2030年環境質量將步入全面好轉時期。

考慮到生態環境治理的艱巨性和復雜性，其治理難度要高于污染治理，我們預計2040年中國生態環境將有可能實現全面好轉。也就是說，中國再用30年開展大規模的生態建設，才有可能在2040年迎來生態環境的全面改觀。

未來10年環保投入需10萬億

日報：為了實現這樣的目標，在中國環境戰略上需要做哪些部署？

駱建華：首先是制定主要污染物減排時間表。實施污染物排放總量控制，是遏制環境污染的根本性措施。國家在制定“十三五”環保規劃時，應通盤考慮主要污染物減排時間表，根據經濟發展水平、產業結構演變趨勢、各類污染物環境影響程度以及減排技術條件，分階段、分步驟地實施主要污染物減排。

具體減排量以2010年為統一基準年，排放量為全口徑統計，包括工業源、生活源、農業源和集中式，建議到2020年，與2010年相比，各主要污染物減排幅度：二氧化硫、氮氧化合物、COD、氨氮四個指標減排20%，PM10、一氧化碳、揮發性有機物等六個指標減排10%左右。到2030年，與2010年相比，二氧化硫等各主要污染物減排幅度為45%，PM10、PM2.5等七個指標減排30%左右。

那么，這個目標能否實現呢？我們不妨看看美國的減排情況。1990~2010年20年間，美國二氧化硫排放量下降了67%，氮氧化合物排放量下降42%，PM2.5排放量下降56%。

美國減排歷程給中國提供了一個很好的參照系，只要我們下足夠大的決心，并切實加大環保投入，采取有力措施，上述減排目標是能夠實現的。

日報：中國的許多環境問題帶有區域性的特性，并且區域間發展也不平衡，差別較大。如何處理這些矛盾？

駱建華：在制定總量控制時間表的同時，也應制定重點區域流域環境質量達標時間表。總體目標建議為：到2030年，全國主要城市空氣質量達到新頒布的國家空氣質量二級以上標準，PM2.5年均濃度控制在35微克/立方米限值。七大水系優于Ⅲ類水斷面比例達到75%以上，基本消除劣Ⅴ類水體，干流水體達到適合釣魚、游泳的標準。城市飲用水100%達標，土壤特別是耕地環境質量有明顯改善。

考慮到中國各地發展水平不平衡，建議分區域、分階段實現環境質量達標目標。建議空氣質量達到二級標準時限：長三角、珠三角和京津冀等東部地區于2020年達標，中部地區2025年達標，西部地區2030年達標。到2030年，長江、珠江優于Ⅲ類水斷面比例達到95%以上，基本消除Ⅴ類和劣Ⅴ類水體；黃河、松花江、淮河、海河、遼河優于Ⅲ類水斷面比例達到60%以上，基本消除劣Ⅴ類水體。太湖、巢湖、滇池消除富營養狀態，不再暴發藍藻；其他湖泊水質保持Ⅲ類水質。同時，應抓緊建立土壤環境監測體系和評價標準，逐步公布各地區土壤環境狀況，根治重金屬污染和有毒有害化學品污染。

日報：過去10年環保投入占GDP比重在1%~2%之間，二氧化硫和COD排放量有所下降，但其他主要污染物排放量仍呈增長之勢，環境總體惡化的勢頭尚未得到根本遏制。這說明，現有環保投入幅度還不足以遏制環境污染。

駱建華：今后10年，若控制環境污染，改善環境質量，環保投入占GDP比重應提高到2%~3%，10年之內大致需要投入10萬億。

這10萬億環保投入從哪里來？我們認為，一是加大政府環保投入。建議未來10年，中央和地方政府環保投資每年應達到2000億元，10年累計投資2萬億元用于環境設施建設和運行。二是加大企業環保投資力度。目前我國企業用于環保方面的投資占總投資的比例為2%~3%左右，而根據美日兩國經驗，企業治污投資占總投資比重一般在5%~7%，可見中國企業治污投資還有較大的提升空間。三是加大銀行綠色信貸力度。

盡快開征環境稅

日報：對主要污染物實行總量控制，最有效的辦法就是使污染物減排成本內部化，在有關資源產品價格中納入環境成本，建立環境價格形成機制。我國在設立環境稅方面做了大量前期研究準備工作，但環境稅政策為何遲遲推不出來？

駱建華：目前西方國家基本形成完整的環境稅稅系，已開征的環境稅涉及大氣、水污染物，以及各種污染類產品等10多種，課征范圍十分廣泛，包括硫稅、氮稅、碳稅、污水稅、燃油稅、垃圾稅等。

根據財政部、國家稅務總局和環保部擬訂的環境稅方案，對環境稅定義為“擬開征的環境稅是對污染物和二氧化碳排放行為征收的一個獨立稅種”，即將環境稅定位為“獨立的環境稅”。

在整體設計上，采取了變費為稅的思路，主要是將之前由環保部門收取的排污費變為由稅務部門征收的排污稅。方案里的污染物范疇，僅包括二氧化硫為代表的廢氣、廢水和固體廢物，再加上一氧化碳。

就這四個稅種，方案也給出了一個建議稅率，其中二氧化硫和固體廢棄物的稅率為2元/千克，廢水(污水)的稅率為1元/噸，二氧化碳的稅率為10元/噸。稅率確定的依據主要是污染物的治理成本，比如二氧化硫的實際平均治理成本為1.95元/千克，廢水的治理成本為1元/噸左右。

在計稅依據上，研究者們也提出了標準。即污染排放稅以生產過程中污染物的實際排放量為依據，對實際排放量難以確定的，根據納稅人的設備生產能力及實際產量等相關指標測算其排放量；而碳稅則以對產生二氧化碳的煤、石油、天然氣等化石燃料按照含碳量測算排放量為依據。在稅款使用上，方案建議環境稅作為地方稅，主要用于地方環境能力建設和環境保護。

據此測算，一年排污稅收入大約600億元，碳稅收入大約為400億元。也就是說，即便是最保守的估計，開征環境稅每年可達1000億元。

總體上看，該方案是一個相對可行的方案，但也有一些具體問題值得商榷。

該方案將環境稅定位為獨立的環境稅，與有專家提出的將城市維護建設稅擴大為城市維護建設和環境稅建議方案相比，更為合理；就水污染而言，建議只設COD一個稅種，因其監測、計量手段較為成熟，相對容易操作；固體廢棄物稅種可暫不考慮，理由與工業廢水相似，因不同行業產生的固體廢物處理處置成本差異很大。可繼續保留排污費。

我們認為，環境稅開征涉及面廣，牽扯利益多，應本著先易后難、稅費并舉的原則，逐步設立和征收。目前條件比較成熟的可先征，條件不成熟的可緩征，但必須盡快啟動這項稅制改革。

考慮到現實條件，建議目前僅開征二氧化硫、氮氧化合物和工業COD三個稅種，稅率暫定為二氧化硫、氮氧化合物均為2元/千克，COD為3元/千克。據此測算，一年環境稅收入大約900億元。