2013-09-16 09:58:31
關于進一步促進環境產業發展的建議
一、環境產業發展現狀
改革開放以來，我國環境產業實現了持續快速發展。特別是進入21世紀以來，產業規模、產業結構、技術水平和市場化程度得到大幅提升，2001年到2006年環境產業產值年均增長率為32.1%。2007年，環境產業從業單位有3萬多家，從業人員達300多萬人，年產值7025億元，占當年全國GDP的2.8%。其中，環保產品625億元，環境服務500億元，資源循環利用4200億元，潔凈技術產品1700億元。
我國環境產業的快速發展，有力地推動了污染防治工作。一是污水處理領域。2008年，全國建有污水處理廠超過1500座，日處理能力達8295萬立方米，城市污水處理率達到65.3%。二是大氣污染治理領域。2008年，全國燃煤電廠煙氣脫硫裝機容量超過3.79億千瓦，約占煤電裝機總容量的66%。2007年，已建、在建或擬建的燃煤電廠煙氣脫硝裝機容量達到5745萬千瓦。三是固體廢物處理領域。2007年，全國城市生活垃圾無害化處理廠達到460座，日處理能力27萬噸，城市生活垃圾無害化處理率達到62%，全國工業固體廢物綜合利用率達到74.8%。四是CDM領域。截至2009年4月，全國有1935個項目獲得國家發改委的批準。其中494個在聯合國注冊成功，108個項目獲得聯合國簽發的CER減排量，占全球CER減排量的43.9%。
二、環境產業發展存在的問題
目前，我國環境產業發展仍然面臨一些突出問題，具體表現在：
一是投融資渠道單一，過多依賴國債投資，資本市場融資困難。主要表現為金融機構對環保企業貸款不積極；貸款抵押品條件苛刻，特許經營權抵押貸款不能順利推行；擔保體系不健全等。
二是投資結構不盡合理，重建廠輕管網的現象較為普遍，污水處理廠建而不運，成為中看不中用的環保“花瓶”。全國只有不足40%的污水處理廠運營負荷達到70%以上。
三是產業集中度低，排名前10位的水務公司日污水處理能力僅占全國的20%左右，全國1500個污水處理廠和近500個垃圾處理廠分散在近千個運營主體之中。
四是污水和垃圾處理收費機制不健全，環境設施用地、用電配套優惠政策不到位。
五是環保產品和技術的標準化、系統化、配套化水平低，服務不規范。
現階段我國工業化、城鎮化尚未完成，污染治理任務仍然繁重，環境產業發展面臨前所未有的挑戰和機遇。特別是2008年下半年以來，國際金融危機造成全球經濟衰退。實施綠色新政、發展綠色經濟業已成為全球共識，發展環境產業將成為撬動經濟復蘇的重要杠桿。我們必須抓住機遇，促進環境產業持續快速發展。
三、幾點建議
（一）注重政府投資方向，避免產生擠出效應
新一輪的政府投資應立足于產生乘數效應，避免出現擠出效應。也就是說，在遴選環境建設項目時，應分清哪些是政府應該投資建設的公共產品，哪些是可以利用市場機制引入社會資本投資建設的準公共產品。政府投資不應“越位”，也不應與民爭利。相反，政府投資應該發揮“四兩撥千斤”作用，帶動民間資本投資環境產業。城市污水管網和垃圾運營設施由于其投資浩大、資本沉淀性強、建設周期長，社會資本一般難以介入，這就需要政府來投資。相反，污水、垃圾處理廠建設則完全可以市場化，采取BOT、TOT等形式由民間資本來投資。實際上，近年來“政府建網、企業建廠、市場運營”模式已經取得了許多成功經驗，業已成為我國城市環境建設的基本模式。
（二）完善落實特許經營權抵押貸款政策
在原國家計委、原建設部、原國家環保總局于2002年聯合發布的《關于推進城市污水、垃圾處理產業化發展的意見》中，鼓勵城市政府用污水、垃圾處理費收費權質押貸款。不少省份也已制定相應的政策，允許投資企業用特許經營權向金融機構質押貸款，用于污水、垃圾處理廠的建設和運行。但這項政策在執行過程中，也遇到一些問題，主要表現在，污水、垃圾處理企業以特許經營權進行質押貸款時，銀行仍要求企業（或企業所屬的集團）提供資產或股權擔保，這使得特許經營權質押貸款政策成為一紙空文。鑒于特許經營權已包含收費權、經營權等，建議相關部委進一步明確投資企業可以用特許經營權進行質押貸款，并由國務院出面協調銀行系統落實執行。
（三）設立城鎮環境設施運營基金
目前，我國污水、垃圾處理設施建設已經入高速發展期，國家有關部門已經提出，從2009年起用3年時間，在“十一五”規劃基礎上，擴大全國縣城污水垃圾處理設施覆蓋面，使全國90％以上縣城建設污水垃圾處理設施。可以預見，未來幾年內，隨著各地污水、垃圾處理設施的陸續建成，將由高速建設期逐步轉入運營期。但據有關研究機構調查顯示，目前全國近1500座污水處理廠中，有一半處于半開工狀態。造成這種狀況的原因是，許多地區尚未建立污水、垃圾收費機制；或雖已建立，但未足額征收。特別是中西部經濟欠發達地區和一些中小城鎮，污水、垃圾處理收費機制還很不健全。這有可能造成新一輪環境投資建成的污水和垃圾處理設施又成為“曬太陽”工程。
為此，建議國家設立城鎮環境設施運營基金，基金數額由中央分別與各省、市結合實際確定，資金來源由中央、省、市三級財政每年按照一定比例投入。該基金主要為中小城鎮正在運營中的污水、垃圾處理設施提供運行補貼，提供補貼的前提是當地必須在一定時期內建立和完善污水、垃圾收費體系。
美國設立清潔水州立滾動基金的做法值得我們借鑒，該基金是由聯邦和州政府按照4：1的比例投入資本金，各州設立管理機構，并根據本州的具體情況決定資金用途和申請程序等。目前，該基金周轉情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國國會還根據美國環保局的“清潔水需求調查”，每年向這個滾動基金增撥11億美元的聯邦資金。我國在設立城鎮環境設施運營基金時可以借鑒這種滾動基金的做法，在污水和垃圾處理收費機制健全之后，將收取的處理費直接轉入運營基金，這樣可保證專款專用，也可達到滾動使用的效果。
（四） 進一步完善水價形成機制
現行污水處理費是隨自來水費一并征收的。完善水價形成機制、理順水價必須考慮污水處理費的成本變化。根據國家新水質標準的要求，污水處理廠必須進行脫磷除氮和污泥處置，據環境商會測算，其成本將達到1.2元 /噸左右。而目前污水處理收費標準一般在0.8元/噸左右甚至更低，一方面難以滿足污水處理廠的正常運營需求，另一方面企業無法進行必要的技術升級，導致已建的污水處理設施中有相當一部分不能正常運轉。為此，建議對仍未開征污水處理費的城市應限期開征，已開征的應逐步提高征收標準至合理水平，以保證污水處理廠的正常運行。
（五）完善環境產業稅收優惠政策
我國現行涉及到環境產業的稅種主要有所得稅、流轉稅、房產稅、城鎮土地使用稅等。比較重要的政策包括2008年開始實行的《中華人民共和國企業所得稅法》、《關于資源綜合關于資源綜合利用及其他產品增值稅政策的通知》（財稅發[2008]156號）、《關于再生資源增值稅政策的通知》（財稅發[2008]157號）等。建議在已出臺的各項政策基礎上，進一步加大稅收優惠力度，以利于環境產業持續快速發展。
一是減免環保企業所得稅。2008年開始實施的新《企業所得稅法》中規定，對從事公共污水處理、公共垃圾處理、節能減排技術改造等項目的所得，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，給予“三免三減半”的優惠。建議可進一步加大力度，環保企業所得稅在前六年的“三免三減半”之后，可比照高新技術企業按15%的稅率征收。
二是免征土地使用稅、房產稅。建議比照《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》中“市政街道、廣場、綠化地帶等公共用地”免征土地使用稅的規定和《中華人民共和國房產稅暫行條例》中“由國家財政部門撥付事業經費的單位”免征房產稅的規定，對污水和垃圾處理企業的兩稅予以免征，或即征即退。浙江省已出臺規定，對污水處理廠的生產經營用房及其所占的土地給予減免房產稅和城鎮土地使用稅的優惠政策，可在全國各地推廣。
（六）制定環境公用設施用電優惠政策
據測算，電費一般占污水處理廠運行成本的50%左右，近年來電費不斷上調，使污水處理廠的運行費用不斷增高，甚至已影響到其正常運行。另一方面，目前全國各地對環保企業用電優惠價格各有不同。如江西、甘肅、重慶等省執行的是非普工業電價，廣東、廣西、遼寧、福建、浙江等省則執行大工業電價，兩者之間的差價約每千瓦時0.1元。河南、四川等省采取的是比較靈活的規定。此外，江蘇、重慶等地對污水和垃圾處理企業用電不執行峰谷電價，福建省則執行峰時不上浮，谷時按基價下調60%的用電政策。
為降低污水和垃圾處理設施運行成本，確保環境設施正常經濟運行，建議各地污水、垃圾處理設施運行用電統一執行大工業電價，并做到峰時不上浮，谷時按適當的比例下調。同時，還可參考上海市做法，根據污水處理廠COD削減績效等對環保企業進行電價補貼獎勵，以發揮環境公用設施的減排潛力。
（七）完善垃圾處理收費機制
垃圾收費問題一直是垃圾處理產業的瓶頸問題，垃圾處理收費標準低、征繳率低，致使許多環境設施運營舉步維艱。一方面，垃圾收費一直沒有找到有效的收費載體，大部分是按每戶每月收費，或是按每月每人收費，或是按噸收費，哈爾濱等一些城市則是采用納稅的方式征收。另一方面，收費主體也有較大差異，主要收費部門是環衛部門，但也有地方是通過居委會或物業公司代收。收取過程中的代收、代扣、代繳等缺乏相應的法律依據，難以解決欠費、逃費、拒繳等問題。目前，全國城市垃圾處理費的征收面僅在16%左右，開征垃圾處理費的城市平均收繳率通常也只有30-50%。
為此，提出以下兩點建議：
一是完善垃圾處理費征收標準和方式。對于垃圾處理費，未開征的城市要盡快開征；已開征的城市，可根據保本微利原則適時提高收費標準。同時，研究實行適當的征收方式，如將垃圾處理費與水費、電費、燃氣費等同時收取，或委托代收，務必做到應征盡征，提高征繳率。廣東中山市自2005年以來采用將垃圾費攤入水費即“水消費系數法”的方式，取得很好效果，2006年實際收繳率達97%，收繳成本僅為1%，可資借鑒。
二是加強對垃圾處理收繳費用的監督和管理。政府應設立垃圾處理費專用資金帳戶，并按合同約定，足額支付投資運營企業。任何單位和個人不得截留、挪用、擠占。
（八）進一步開拓國際市場
建議營造良好的政策環境，實施“走出去”發展戰略，為環保企業走向國際市場開辟途徑，促進環保企業開展國際競爭和合作。
一是建議國家實施“綠色馬歇爾計劃”。對非洲、中東、南美和東南亞等產油國實施環境保護援助貸款或贈款，支持其建設環境公共設施；也可在我國國際援助項目中配套環保項目，并由國內大型環保企業參與建設和運營。同時，支持符合條件的環保骨干企業到境外參加環境治理工程和生態保護工程競標，承攬境外各類技術咨詢培訓、工程設計和建設運營項目，大力擴展環保設備出口和服務輸出。
二是鼓勵環保企業利用此次國際金融危機有利時機，通過合作、并購、參股國內外先進環保研發和設備制造企業，整合戰略資源促進產業升級。尤其在技術開發上加大力度，增強企業核心競爭力。
三是對環保企業出口給予金融和稅收支持。完善出口信用保險政策，加強出口信貸對環保產品的支持力度。可比照對外承包工程公司，對環保企業執行出口退（免）稅政策，環保產品免征增值稅和消費稅。
主題詞：環境產業 發展 建議
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全國工商聯環境服務業商會秘書處 2009年6月1日印發
