法國模式：市政公用環境設施委托經營管理模式


法國城市水業模式是在保留產權的公有性質前提下，通過委托經營合同引入私營公司參與水務設施的建設和經營。同時，法國實行了以流域管理為基礎，公眾參與監督的“國家—流域—地區—地方”的水資源監管體制。本文主要從法國水務運營模式背景及介紹、水資源監管體制和投融資經驗等方面進行分析和解讀。

一、法國水行業發展歷程
1、法國水資源管理概況
法國是一個水資源豐富的國家，歷史上，曾經實行以用戶為基礎即以區域為主的水資源管理。二戰后至1969年這一時期， 法國由農業國迅速向工業國轉變，快速的工業發展和城市化進程，造成了水需求的迅速增長和水污染的急劇惡化。針對這種狀況，法國于1964年頒布了修定的水法，對水資源管理體制進行改革。其主要內容：一是從法律上強化了全社會對水污染的治理，確定了治污的時間目標；二是建立以流域為基礎的解決水問題的機制；三是建立流域委員會和流域管理局，作為流域綜合治理的主要融資機構，在環境保護的前提下，實現流域水資源的高效開發利用。1964年以后法國將全國按水系分成六大流域，各自的流域委員會和流域管理局負責本流域內水資源統一規劃，統一管理，目標是既滿足用戶的用水需求，又滿足環境保護的需求。1992年頒布的新《水法》進一步加強了這一管理體制。
2、水務市場運營模式
在法國，水被視為國家資源，國家對水務行業擁有專營權。二戰結束后，法國各地市鎮當局財力和技術實力較弱，無法承受戰后人口猛增與經濟繁榮帶來的公用設施需求壓力，許多市鎮公用事業紛紛對外尋求援助，包括了供水、污水收集與處理等水務項目。起初，法國國會雖然允許市鎮當局自由選擇工商業公共服務的管理方式，可以委托私有公司經營，但是重要的公用事業（如水務行業）仍然由市鎮政府控制。《分權法案》（1982）和《水法》（1992）出臺后，許多市鎮政府開始在水務行業中實行委托經營，吸引私人資本進入水務行業，減少水務系統融資所需的公共補貼，減少政府的融資壓力。
法國水務市場業務管理主要有三種模式：第一種是地方政府對整個水務系統負責，是一個市長/鎮長和市鎮委員會都參與其中的直接管理體系；第二種模式是鄰近的各市鎮間建立起聯合經營的水務企業，共同分擔投資的沉沒成本。這種模式依賴于規模經濟，使公共供水企業獲得更高的效率；第三種模式是一個委托經營體系，地方政府允許私營企業進入水務市場，對供水和污水處理進行運營管理。目前，委托經營是法國最普遍的水務管理模式，在供水管理方面占75%，污水處理占35%，這個比例逐年增加。只有少數地處農村的市鎮政府保留直接管理的辦法，負責投資和經營。
法國的委托經營管理建立在整套合同形式之上，根據合同類型的不同，可分為承租經營、特許經營、法人經營和代理經營四種。租賃合同經營業務占私營水務市場的60%，特許經營占30%，其他占10%。無論采用何種委托經營方式，私營公司只有使用權。法國《水法》明確規定“水是國家共同資產的一部分”，政府承擔水資源的管理職責，并對私營水務公司進行監管。
承租經營。地方政府自行籌資建設水廠和管網，然后把這些基礎設施的管理權托付給私營水務企業。承租合同的期限通常為10-12年，私營伙伴享有部分的收費作為回報。
特許經營。私營水務企業承擔全部的投資和經營管理費用，負責設施更新和維護支出，獨立承擔風險，特許經營合同到期時未完全收回的資本投資由市鎮當局給予相應補償。這種模式從其出現至今已有一個多世紀的歷史，經歷了充分的考驗。特許經營是私有行業參與程度最高的形式，期限通常達到15年甚至30年，私營商在該期限內對資產擁有所有權和經營權。
法人經營和代理經營。地方政府保留對水務基礎設施的控制權，對水務系統的運營和維護有不同程度的直接責任，承擔所有的商業風險，負責固定資產和流動資產的融資，并確定向用戶征收的水費。私營企業作為管理方只負責管理自身員工并保證高效服務。目前，法國除了個別大中城市外，一般只有小型鄉鎮采用這兩種管理模式。
以上四種委托經營管理模式的實質為國家公共財產歸私營企業管理。受托期間，私營企業擁有使用其設施設備的權利；經營期滿后，所有設施均歸國家所有。在實際操作中，不同模式的界限并非十分明確，許多合同常常是幾種方式的混合體，體現了委托管理方式的靈活性和適應能力。法國水務行業的四種委托經營模式比較如下表所示。
表1 法國四種委托經營管理模式比較
委托經營管理合同 特許經營 承租經營 法人經營 代理經營
投融資負責方 私有水務企業 地方政府/公共部門 地方政府/公共部門 地方政府/公共部門
運營成本融資
負責方 私有水務企業 私有水務企業 地方政府/公共部門 地方政府/公共部門
所有制形式 公有 公有 公有 公有
管理方 私有水務企業 私有水務企業 私有水務企業 私有水務企業
財務風險
（企業角度） 高 中 低 低
委托期限 20年 10-12年 合同 合同
水價制定 合同 合同 地方政府/公共部門 地方政府、私營企業
企業報酬 征收用戶水費 征收用戶水費 固定收入 固定收入/績效獎金
資料來源：Elnaboulsi J C. Organization, Management and Delegation in the French Water Industry [J]. Annals of Public and Cooperative Economics, 2001,72(4):507-547.
目前，法國約30,000個供水和污水處理系統中，48%的供水系統和62%的污水處理系統由地方當局直接管理，但其供水量只占全國總售水量的20%；私營水務公司占主導，向80%的人口提供飲用水并負責廢水的收集和處理。20世紀80年代后，經過重組，法國主要有3家私營水務公司：蘇伊士、威立雅和薩爾，幾乎壟斷了除市鎮公有水務公司控制以外的所有市場份額，而且有足夠的財力和人力將其業務拓展到海外。

二、法國水務行業監管體制
法國現行水務行業監管體制成形于1964年的《水法》。法國的水務管理屬于協商式模式，由國家、地方社區和用戶三方面共同管理。與其中央集權的政治體制相對應，法國水務實行“國家—流域—地區—地方”四級分權管理制：在國家層級上，水資源委員會負責全國水資源政策的制定以及法律法規的起草，環境部主要負責全國水質和水環境保護，監督水資源管理；流域一級上，各流域委員會負責制定所轄流域水資源開發和管理的總體規劃，由流域水資源管理局負責執行，以管理和保護水資源；在地區一級，針對支流流域，設立地方水委員會，負責起草、修正支流流域水資源的開發與管理方案，更為詳細地確定水資源的使用目標，并監督執行；在地方一級，市鎮直接負責供水及污水處理工程等項目立項、資金籌措、水價及運行管理公司的確定。
實際上，除了系統健全、職能劃分明確的監管層級，法國水務行業百年來的蓬勃發展還得益于廣泛、有效并且受制度保障的公眾監督機制。《水法》明確規定了水資源管理決策的原則是“水的政策實施成功要求各個層次的有關用戶共同協商和積極參與”。法國在各個層級的管理過程中都采取“協商對話”的方式進行。如在流域一級，流域委員會中的用戶代表、專家代表、社團代表占全體委員總數的40～45%，不同行政區的地方官員代表占36～38%，中央政府部門代表占19～23%。在地區一級，地方水委員會中50%為地區機構的代表和地方公有公司的代表，25%為國家代表和國家公有公司的代表，25% 為不同用戶、沿河土地所有者、專業協會和組織的代表。
法國對水資源的開發、使用、保護和管理都遵照如下原則：（1）按流域統一管理原則；（2）多目標綜合利用原則；（3）水生態系統保護原則；（4）國家公共主管部門和流域開發者（水務局）協同制訂水開發總體規劃和實施方案；（5）“以水養水、專款專用”的原則，用水戶和排污者必須付費；（6）統籌規劃原則，制定中長期規劃，并確定流域投資優先項目。下面分別從市場準入監管、水價監管、環境監管和飲用水質量監管等方面對法國水務行業監管內容進行分析。
1、市場準入監管
法國水務行業的市場準入，地方政府可選擇的管理模式有直接管理和委托經營管理兩種。對于公營水務公司，政府一般通過計劃合同的方式進行監管。對于私營水務公司，政府則主要采取出租合同和特許合同進行監管，實現了政府與企業責任的合理分攤。法國水務運營模式的特點是強化了準入監管，通過經營權的初始競爭控制成本，確保水資源和水務設施的政府控制權。
委托經營中，地方政府通過招標選擇報價最低的私營企業作為水務服務經營者。政府與中標企業之間的關系以委托合同進行訂購，合同中明確規定受托企業在約定期限內的特許權，并在利益平等的條件下規定雙方的權力和義務。公用事業管理部門不干涉企業的日常管理。地方政府具有對合同執行情況的監督權。私營企業的行政和財務都要接受司法機構的監督。特許經營期滿后，所有設施設備歸屬國家。
2、水價監管
法國政府在制定水價時主要遵循以下兩項原則：一是成本補償原則，即水價應覆蓋供水和污水處理等服務所需的成本。二是排污者付費和治污者補償原則。水價結構由兩大塊構成：水費和水稅，水費用于彌補提供水務服務的成本，水稅主要用于補償水環境改善、農村供水系統開發等方面的投資支出。其中，污水處理費和稅費由國家及有關管理部門制定，供水費由市鎮制定。具體水價構成如下圖1所示：

圖1 法國城市用戶水價結構
資料來源：陳建明.法國水價制度研究 [J]. 水利經濟，2000(1)。

水價的制定還要考慮兩方面的影響因素：一是不同流域的水資源可利用量及水質狀況。二是人口密度和需求彈性變化、供水成本以及污染程度和污染處理成本。因此，法國存在多種類型的水價，不同地區、不同城市、不同用戶間的水價差別很大。總體上，私營公司供水水價高于公營和混合經營型水價，而城市供水價較農村供水價約高42％。
法國在水務行業中推行委托經營管理模式時，水價的確定權掌握在市長手中，但制訂過程是一個多方面協商、民主對話的過程，水價聽證會是常用的方式。市長有權召開聽證會，由市政當局、供水單位、用戶代表三方參加，通過民主協商的方式擬訂水價方案，最后由市長綜合各方面因素拍板決定水價。
在水價監管上，法國對水價實行動態管理。由地方政府選擇生產經營商，通過簽訂五年一度的委托合同，用協議方式規定期間的供水價格和服務標準。合同期滿后，再根據供水單位的經營狀況，按照法定的程序重新制定新的價格。水價調整前，供水單位的財務盈虧既要上報主管部門，也要向社會用戶公布，其中調價的條件、原因、用途以及擴大投資或維修、更新、改造的計劃都要讓社會及時了解并充分監督。因此，一般來說，法國的水價是當地供水所需費用的精確反映。
水價的執行方式有三種。第一種，在委托管理模式下，與政府簽定了出租合同和特許合同的私人供水公司，直接負責向用戶收取水費。不過簽定出租合同的私人公司須把一部分水費返還給政府用于投資。第二種，在政府水管局直接管理模式下，由市鎮政府或聯合工會負責供水服務的運行管理，由收費員向用水戶寄送帳單進行收費。第三種，是市鎮政府和私營公司結成供水聯合體，共同執行，用水戶與供水聯合體的經濟關系是憑水帳單付費和回收投資成本。
3、環境監管
在所有地方團體和各階層用戶的參與下，法國的水環境政策由國家制定。自來水輸配及污水、雨水收集和處理，隸屬于單一城鎮或多個城鎮聯合的機構管理。法國的反污染政策比較成功，所有超過2000人口的市鎮都須建立污水處理廠，城市的污水處理目前已經達到95%以上。自來水輸配行政管理機構和污、雨水收集處理管理機構其管理模式可以是單一職能，即僅限于水務管理。也可以是多職能的，涉及多項公用事業，如水務、固體廢物、交通、教育及體育設施等。
取水與污水排放許可方面，一個流域內，流域委員會所在大區的行政長官負責水資源執法和管理。地方政府（省政府、大區政府）負責其各自職責范圍內對水資源（包括地表水和地下水）的開發利用進行審查。任何可能有害健康、安全、會對水資源和水生態環境產生嚴重影響、不利水體自由流動或導致洪水災害頻繁的有關活動都必須取得行政上的審批許可，其他沒有危害的活動也必須做出無害聲明。發放許可證之前也必須經過公眾質詢。
水污染治理方面，法國于20世紀70年代以來開始大規模的水污染防治工作。1971年編制了第一個全國河流污染清單，同時制定了有針對性的污染管理條理。到1995年，法國已有85%的家庭住宅與下水道及污水處理系統相連，生活污水得以處理。法國政府要求所有市鎮在2005年之前建立起符合歐盟標準的污水處理系統。對于污水不能達標地區，政府將征收治理費以促進這些地區盡快達標，并徹底解決水源污染問題。
排污費征收方面，法國實行“誰污染、誰付費”的政策。對工農業用水，流域管理局完全根據廢水排放量及污染程度收取費用，達到排放標準可以不付費。對于家庭用水，則在水費中增加了污水治理費、水資源保護費等相關收費項目，且比重呈增長趨勢。由此獲得資金全部用于水污染治理。排污費由流域機構管理，一方面直接用于投資建設污水處理廠，同時還采取了根據除污效率即業績決定補助金額的管理形式，取得了一定的實效。1999年，法國政府著手制訂了“治污行動綜合稅收（TGAP）”計劃以提高污染稅的比例。普通污染稅由此前的僅針對氣體排放與污染管理活動擴充到水和農業污染稅收中。
4、飲用水水質監管
對飲用水質量的管理是法國水務行業管理的重要內容。法國從水源取水到使用后排放，在每一個環節都進行嚴格的監測，全國設立了2000多個監測站，制定了符合歐共體要求的63項用水指標。對政府職能部門而言，無論是居民用水還是企業用水，其水質的檢測報告都向社會公布。
法國規定水務公司須對污水進行處理，即水生產和水處理都由一個公司經營。水質凈化處理過程需要進行3次水質監測：前2次以保證向用戶提供安全、衛生的自來水為目的。后1次用以保證污水達標排放。水務公司24小時接受用戶的電話反饋，發現問題及時處理。
四、法國水務行業投融資模式
法國城市飲用水供應和排水道、污水處理廠及供排水科研等水利工程投資全部由政府負擔，政府通過財政預算、補貼或長期貸款籌集資金。農村飲用水取水工程由政府與用水戶聯合投資，投資來源包括受益區所交水費、貸款和捐贈基金等。灌溉工程一般由自籌解決投資。在私人水道上修建的水利工程由受益者分攤投資。重大水利工程項目由區或區下屬的行政區域流域水資源管理局投資。重大灌溉工程的投資由國家負擔全部或一半。
法國水務資本投資的資金籌集方式因管理方式不同而有所差異。在承租或市鎮公有水務公司管理方式下，市鎮當局和聯合工會必須共同籌資來新建和改造基礎設施。在特許經營方式下，私人公司必須依靠市場機制為投資需求融資，而不能依靠公共資助的渠道解決。
1、政府補貼與貸款
為避免水價過度上漲，法國市鎮公有水務公司的投資成本通常由大規模的政府補貼補償。補貼可以來自各級政府，也可通過水資源管理局或國家供水系統開發基金撥付給各市鎮水務公司或市鎮聯合水務企業。主要包括：
（1） 各級政府撥款與貸款：
通常以補貼的形式從政府財政預算中撥款，或者發放低息貸款。
（2） 流域水資源管理局補助與貸款：
流域水資源管理局代表國家接受地方省區上交的部分稅款，征收水稅和污染稅，收取資金大部分以補助和貸款方式提供給地方政府，用于水資源開發計劃、污染防治計劃、水質改進計劃、人員培訓等的開支。目前，流域水資源管理局采用了新的管理形式，即根據效率與業績決定資助金額。
（3） 國家水基金：
法國設立了專門的水基金和流域水基金，用于水科研、水管理和水污染防治等。污染企業可從水基金獲得利率為2%的專項低息貸款，用于污染治理。國家水基金的來源主要包括供水費占51%，排污費占30%，水董事會會費占12%，國家供水系統開發基金占1%。國家水基金在一定程度上緩解政府面臨各方資金需求緊迫的壓力，并可在地方或企業進行水環境治理時提供資金幫助，對水資源管理從惡性循環向良性循環轉變起到一定的促進作用。
其中，國家供水系統開發基金是全國性的聯合基金，來自輸配水的稅費，由法國農業部設立并負責運營。用于幫助較小的城鎮和鄉村發展自來水輸配管網及污水收集管網的建設，以彌補其因為人口稀少，稅收不足而造成的財政困難。目前法國平均水價中大約2%支付給國家供水系統開發基金。
2、資本市場融資
整體來說，政府補貼在水務公司整體資金來源中僅占較小份額，公司巨額投資所需資金更多地需要依靠其實力和市場途徑予以解決。法國三大水務公司都是上市公司，因此股權融資是其主要的融資渠道之一。其次，三大水務公司依靠項目融資等方式也可融入長期貸款。所以，資本市場成為法國私有水務公司更主要的融資渠道。
五、法國模式評述
總結法國水務領域改革的做法與經驗，有以下幾方面的啟示：
運營模式方面，法國的水業改革回避了產權的改革，保留了產權層面上的最終公有，選擇了通過私人公司在水業設施經營層面上的引入來提高運營和管理水平。私營行業參與后，法國水業市場由幾大水業集團在有序競爭中分享，保證了競爭的層次和質量。許多城市的委托經營合同取得了良好的效果，表現在供水服務質量的提高、供水覆蓋率的增強、水價下降等方面。一定程度上這些績效來源于裁減冗員、優化內部組織管理流程、完善激勵機制等。私營企業的參與為這些必要的改革提供了契機，使之得以按照公司法運營。
投融資方面，法國政府通過與私有公司簽訂合同將部分投資責任轉移給受托公司，社會資金的進入彌補了財政投資的不足，為基礎設施的建設、維護、更新與改造投入了更多資金。同時也增強了水務服務的穩定性與安全性，促進了行業可持續發展。此外，政府也通過撥款、補貼、貸款以及設立水基金等方式，來對水務行業進行補貼。其中，國家供水系統開發基金從水費中提取，用于邊遠農村地區的市鎮水務系統建設，這為我們提供了一個良好的借鑒。
水務管理方面，以流域為單位的水資源統一規劃、開發利用和管理保護，促進了水資源的優化配置，有效地保護和充分利用水資源。 法國實行“國家—流域—地區—地方“自上而下的四級分權管理制，監管職能劃分明確。體現出監管的全面性和系統性，又為各層次用戶共同參與管理創造了條件，真正建立了有效的監督管理機制，成為當前國際上較推崇的做法。
此外，協商對話是法國水資源管理的重要特點。水務行業中，國家、地方和用戶同為管理主體，公眾的監督與參與受到制度保障。水價政策的制定就是在國家宏觀政策的指導下，采用民主對話的方式及水價聽證會制度，通過各流域委員會與用戶協商，確定水價標準。 “協商對話”原則確保水管理政策的制定經過地方政府、各類用戶以及自然保護協會等的協商，以實現對水資源的全面綜合管理，保證對各類用戶提供滿意優質的服務。
市政公用環境設施授權私營管理的法國模式有多種合同形式，靈活多樣，能適應多種情況。20世紀80年代末到90年代初的私有化大潮中，許多發展中國家選擇把城市水務設施私有化。根據世界銀行報告，在私營行業參與形式中法國模式比英國的完全私有模式更受歡迎，不過在發展中國家的委托經營合同中，數量最多的是特許經營合同。法國模式在發展中國家的應用也存在一些不盡人意的地方。作為以盈利為目標的私營公司，作為合作方更多選擇到相對富裕且穩定的大城市進行投標，而對二線城鎮不夠熱心。

主題詞：環境  法國模式                                      
報送：中央政策研究室 國務院研究室 國務院發展中心 國家發改委  
    環保部 住房與城鄉建設部 水利部 科技部 財政部 全國工商聯           
抄送：環境服務業商會各會員企業                                   
全國工商聯環境服務業商會秘書處         2008年11月19日印發