全文：中國環境保護投融資機制評述 環境產業研究第9期

編者按  上世紀80年代以來，我國政府高度重視環境保護工作，環保投資呈逐年增長之勢。然而，與污染治理的需要相比，環保投入的瓶頸問題依然存在。為使有關部門了解國內外環境保護投融資機制，我們特編寫一組文章供決策部門參考。

中國環境保護投融資機制評述


一、 中國環境保護投融資概況
1、環保投資總量增長趨勢
中國政府自20世紀80年代將環境保護作為一項基本國策以來，環保投入迅速增加。從“六五”期間的166.3億元增長到“十五”期間的8395億元，增長了近50倍。“十一五”期間，中國在環保領域的投入預計達到15000多億元。圖1和圖2給出了中國從“六五”到“十一五”的環境污染治理投資總量及占GDP比重的發展趨勢。

圖1  80年代以來中國環境保護投入的5年規劃
資料來源：歷年《中國環境統計公報》

圖2  80年代以來中國環境保護年投入及占GDP的比重
資料來源：歷年《中國環境統計公報》

自上世紀80年代以來，中國環境污染治理的投資總量逐年上升，1981年到2007年的平均年增長率為20.8%，污染治理投資占同期GDP的比重也呈上升趨勢。“六五”期間，這一比重為0.5%左右， “七五”期間達到0.65%，“八五”期間略升為0.68%。“九五”初期，污染治理投資占GDP的比重有所下降，到1998年又開始回升，2000年首次超過1%。此后這一比重持續增長，整個“十五”期間環保投資占GDP的1.18%。到2007年，環保投資已占GDP的1.36%。
2、環境保護投融資政策歷程
中國環境保護投融資體制是隨著中國經濟體制的改革和環境管理思想的發展而逐步建立、發展和完善的。從20世紀70年代至今，大體可以概括為以下幾個階段：
第一階段：起步階段，1973年第一次全國環境保護會議到80年代初。
這一時期由于受計劃經濟體制的限制，污染治理投資基本上來自國家財政預算，在國務院環保領導小組統一指導下，通過各工業部門和省市下達安排。據不完全統計，1973—1981年間，由國家財政安排治理資金5.04億元。
第二階段：發展階段，1982年到1998年。
進入80年代后，我國的環境污染日趨嚴重，政府逐步意識到單純依靠國家財政已很難滿足污染治理投資的需求。1982年頒布的《征收排污費暫行辦法》明確規定排污費的80%用于污染防治，1983年國務院又發布了《關于結合技術改造防治工業污染的幾項規定》。特別是1984年，七部委聯合頒布《關于環境保護資金渠道的規定的通知》，是中國第一次就環境保護資金渠道問題做出明確政策規定。共有8條資金渠道，即：基本建設項目“三同時”的環保投資、更新改造投資中環保投資、城市基礎設施建設中的環保投資、排污收費補助用于污染治理資金部分、綜合利用利潤留成用于污染治理的投資、銀行和金融機構貸款用于企業污染治理的投資、污染治理專項基金和環境保護部門自身建設投資。自此，中國環境保護投資機制由單一的政府財政為主體逐步發展為政府、銀行、股市、企業等多種渠道，并隨著經濟體制的改革不斷開辟新的融資渠道。
1988年國家發布《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，其后，沈陽設立了環境保護投資公司，各省也相繼建立了污染防治專項基金和其他環?；?。1996年沈陽特種環保設備制造股份有限公司成為第一家向社會公開募股的環保企業，標志著環保融資渠道的進一步拓展。
90年代后，隨著國際環境保護熱潮的興起，國際金融組織和政府貸款向環保傾斜，中國環境保護利用外資的進程加快。到1996年，中國政府利用外資項目72個，共計41.37億美元。一些跨國水務巨頭如法國蘇伊士—里昂水務集團、威望迪集團、英國泰晤士水務公司從90年代中后期也開始以投資方式進入中國市場。
總體看來，這一時期中國環保工作的重點是工業污染防治，城市生活污水和垃圾等城市生活型污染治理步伐相對緩慢。
第三階段：國債投資階段，1998年到2001年。
隨著中國城市化的快速發展，城市生活型污染問題逐漸凸顯，而污染處理設施建設嚴重滯后，歷史欠賬較多，對資金形成巨大需求。1998年，為應對亞洲金融危機，中國政府開始實施積極財政政策。1998年、1999年和2000年分別發行國債3310億元、4015億元和4180億元，有效推動了城市環境基礎設施的建設。這三年國家利用中央財政增發國債資金，共安排城市環?；A設施建設、“三河三湖”污染治理、北京市環境綜合整治、環保設備國產化等534個項目，總投資1622億元，其中利用國債460億元。
1998年，城市環境基礎設施建設投資額占環?？偼顿Y的比例高達63.33%，成為這個時期投資增長較快的領域。到2000年，中國環境保護投資占GDP的比重首次超過1%。
第四階段：市場化階段，2002年至今。
中國市政環境公用事業市場化改革自2002年拉開帷幕。2002年底，建設部發布《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，允許外資、民營資金進入市政公用行業。2004年《市政公用特許經營辦法》和《關于投資體制改革的決定》正式發布，2005年9月又發布《關于加強市政公用事業監管的意見》。社會企業（包括外資企業）大批進入到供水、污水和垃圾處理等領域，給市政環境設施建設帶來了活力。截至2008年5月，在建設部統計的1004座污水處理廠中，以BOT、TOT融資模式建設的項目就有353個（34.66%）。中國城市環境基礎設施建設進入新一輪的投資高峰期，每年的總投資額都在1000億以上。據統計，2007年在環境和公用設施管理業中，外資和民間資本占到總投資資金的59%。
另一方面，近年來中國頒布新的大氣污染物排放標準，同時出臺推進煙氣脫硫的一系列政策，從2004年開始對脫硫電價實施每千瓦時加價1.5分錢的補償措施，2005年出臺的《關于加快火電廠煙氣脫硫產業化發展的若干意見》等，為脫硫市場創造了巨大的投資機會，一大批新型環保企業相繼涌現。據不完全統計，2003年我國具有完成50MW及以上機組火電廠煙氣脫硫項目的公司只有10余家，脫硫工程合同總額累計約40億元。2005年已超過60家公司，合同總額累計約550億元。到2008年底，中國火電廠煙氣脫硫裝機容量超過3.79億千瓦（約占煤電裝機總容量的66%），是2003年的24倍多。根據中電聯近期預計，脫硫項目未來每年的市場容量在150—200億元。
這一時期，中國的環境保護在融資政策、融資手段和融資渠道上都有了長足的進展，在宏觀政策指導下，符合市場經濟規律，由政府、國有企業、民營企業和外資企業共同參與投資的多元化融資體制正在形成。
3、環保投資使用方向與結構
從環境保護投資的結構來看，中國目前環境保護投資主要集中在工業污染防治和城市環境基礎設施建設兩個方面，即“三同時”資金、老污染源污染治理投資、城市環境基礎設施建設投資。圖3和圖4顯示了中國90年代以來環保投資的使用結構及變化趨勢。
（1）工業企業污染治理項目投資
由圖3、圖4可以看出，1990年以來，老工業企業污染治理投資總量有所上升，但占環?？偼顿Y的比例呈下降趨勢，由1990年的42.16%跌到2007年的16.31%。老工業企業污染源的治理主要是解決歷史遺留問題。隨著近年來環保法律法規日益健全，執法力度加大，以及產業結構調整步伐加快，工業企業污染問題逐步得到控制，其治理資金占環保投入的比重也呈逐年下降趨勢。

圖3  90年代以來中國環保投資使用方向
資料來源：歷年《中國統計年鑒》和《中國環境統計公報》


圖4  90年代以來中國城市和工業污染治理投入占環?？偼顿Y的比重
資料來源：歷年《中國統計年鑒》和《中國環境統計公報》
（2）建設項目“三同時”環保投資
由圖4可以看出，“三同時”環境保護投資是中國環境污染治理的一個穩定來源，90年代以來穩步上升，近兩年增長幅度明顯加快，2007年高達1367.4億元（占環保總投資的40.36%）。據統計，近年來全國“三同時”環保投資的穩步增長，對控制新污染源發揮了重要作用。
（3）城市環境基礎設施建設投資
城市環境基礎設施建設投資主要來源于城市建設維護稅、地方財政、國債投入和社會資本。由圖4可以看出，城市環境基礎設施建設投資一直是環?？偼顿Y中比重最大的部分，并在1998年和2003年出現高峰（63.33和65.88%）。這與1998年大批國債投入和2002年開始實施的市政公用事業市場化改革密切相關。近十年來，城市環境基礎設施的投資增加幅度較大，保持在環?？偼顿Y的一半以上，這一方面是由于中央和地方政府近年來加大了投入，另一方面也是因大批社會資本（包括民營資本和外資）涌入這一領域所致。

二、中國環境保護融資渠道
目前，中國的環境保護已經形成多元化的融資體系，投資主體包括三方面：一是政府投資，包括中央和地方政府的財政投入；二是國內和國際金融機構貸款；三是企業投資，包括污染企業自身投入和環保企業的社會融資。
1、政府投入
各級政府投資是中國環境保護資金的主要來源之一，主要包括預算內基本建設資金、預算內更新改造資金、城市建設維護稅和國債資金等。
（1）政府財政投入
“八五”期間，各級財政用于環境與資源保護的支出為650億元，占同期國家財政總支出的2.67%，其中中央環保財政支出54億元，占同期中央總支出的0.74%。2007年中央財政用于節能環保的支出達到235億元，占中央財政總支出的比例為0.79%；2008年中央節能環保支出為423億元，占中央財政總支出的比例為1.16%。環保財政投入無論從總量上還是支出比重上，都有明顯提高。
（2）國債投入
為刺激經濟增長，1998至2002年中央財政共發行長期建設國債6600億元，其中650億元用于燃氣、供熱、垃圾和污水處理等城市環?；A設施項目的建設，包括426億元支持水污染防治項目，64億元支持城市垃圾處理項目，155億元用于大氣污染治理項目，拉動了2100億元的項目總投資。在重點區域污染治理方面，1999年還設立了“三河”、“三湖”水污染治理國債專項，到2001年底已累計安排國債資金68億元，項目總投資250億元。2008年末，國家新出臺4萬億投資計劃，其中用于節能減排、生態工程上的投資約為2100億，約占總投資的5.25%。
（3）征收排污費
排污收費是中國環境保護中一項重要資金來源。根據“污染者付費”原則，中國的排污收費制度始于1979年，在近30年間的發展中建立起了比較完整的法律體系，制定了污水、廢氣等5大類100多項排污收費標準。根據1982年國務院頒布《征收排污收費暫行辦法》，排污收費資金的80%用于企業治理污染（有償貸款和無償撥款），其余用于環保部門自身能力建設。1988年頒發的《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》又規定，從排污收費資金中劃出一塊建立“污染源治理專項基金”，即有償貸款。2003年頒布的新《排污費征收使用管理條例》規定排污費執行“收支兩條線”，一律上繳財政，只能以項目撥款補助和貸款貼息的方式使用。
由圖5可以看出，盡管排污收費總額在逐年增加，但其占環保投資的比例卻由1990年的16.07%下降到2007年的5.12%，表明其在環境保護投資中的作用在相對下降。

圖5  90年代以來中國排污費征收額及占環?？偼顿Y的比重
資料來源：歷年《中國環境統計公報》

（4）征收污染治理設施使用費
根據“使用者付費”原則，1999年國家發布《關于加快污水費征收力度，建立城市污水排放和集中處理良性運作機制的通知》，開始全國范圍內征收污水處理費。2006年，國家要求所有城鎮都要開征污水處理費，并逐步提高收費標準，原則上要求達到每噸污水收費0.8元。截至2008年底，全國36個重點城市（拉薩尚未開征污水處理費）的污水處理費平均水平僅能達到0.65元/噸，其中10個城市的居民生活污水處理費達到并超過0.8元/噸，還有25個城市污水處理費標準在0.8元/噸以下。
2002年，原國家計委等發布《關于實行城市生活垃圾處理收費制度促進垃圾處理產業化的通知》。不少大中城市已建立了垃圾處理收費制度，但中西部一些城市的垃圾收費體系尚未形成，垃圾處理費的征收面僅16%左右，嚴重影響垃圾處理市場化的進程。另外，垃圾處理費征收方式、主體和標準等也有待完善和提高。
2、銀行貸款
國家開發銀行是我國支持市政公用設施領域政策性金融機構。“十一五”期間，國家開發銀行與建設部、環保部簽訂協議，分別提供約500億元用于城市市政公用事業建設和環境保護“十一五”規劃項目。近期，國家開發銀行與環保部又簽署了《開發性金融合作協議》，在未來7年內投入1000億元用于國家“十一五”和“十二五”環保規劃項目建設。
此外，國際金融機構貸款也給我國的環境污染治理項目注入資金，并通過技術援助帶來附加值服務。主要資金渠道為世界銀行、亞洲開發銀行、全球環境基金、蒙特利爾基金、雙邊合作、UNDP等。其中，世界銀行是中國環境保護的第一大海外資金來源。據統計，上世紀80年代到2005年為止，在對華水業項目投資中世行為27.7億美元，亞行為15億美元，日本協力銀行為21.2億美元。其中污水處理設施建設三者的總貸款達到39.3億美元，占同期城市污水處理設施投資總額的16%。
3、企業
企業的環保融資主要有自籌資金、銀行貸款、發行股票和企業債券等渠道。
（1）股票市場融資
1996年沈陽特種環保設備制造股份有限公司成為第一家向社會公開募股的環保企業，到1999年已經有30家與環保相關的企業上市，形成了證券市場中的環保板塊。此外，還有不少上市公司逐漸介入環保業務。從股市表現來看，環保企業具有業績優良、高成長型、獲利能力強和股本擴張快等特性，已組成潛力板塊。
（2）企業債券
1993年國家頒布《企業債券管理條例》，允許在市政建設、農業水利及高新技術建設項目等發行債券。符合條件的企業可以通過發行企業債券為環保項目融資。與股票相比，企業債券的發行成本較低，發行后股權和管理結構不受影響，還可以利用財務杠桿來擴大公司規模，增加股東利潤。但由于管理體制方面原因，債券融資在整個證券市場融資總額中比重相對較小。
目前，環保相關的企業債券發債單位以國有大型企業、大型項目為主。早期的如1999年上海城市開發建設總公司發行8億元債券，用于上海城市基礎設施建設。2008年底，首創股份發行不超過18億元分離交易可轉債，用于湖南等地的水務項目及進行債務結構調整。
三、中國環境保護投融資存在問題
1、污染治理投資需求仍然巨大
根據OECD資料，1990—2004年期間，中國GDP增加了284%，硫化物排放增加16%，NOX排放增加41%，污染物排放的單位GDP強度大于OECD的平均值，如硫化物排放為2.9kg/1000美元，而OECD的平均值僅為1.1kg/1000美元。另據《中國綠色國民經濟核算研究報告2004》顯示，2004年中國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05%。如果在現有的治理技術水平下全部處理2004年點源排放到環境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當年GDP的6.8%左右。同時每年還需另外花費治理運行成本2874億元（虛擬治理成本），占當年GDP的1.80%。但2004年，全國的實際污染治理投資僅為1910億元（占GDP的1.19%）。
2、環保投資占GDP的比重偏小
近年來中國環境保護投資總量迅速增加，但同經濟增長總量和全社會固定資產投資總量相比比重仍然偏小，制約著環境質量的改善。中國環保投資在2000年后突破GDP的1%，現階段已經達到一些OECD國家的水平。但是中國處于工業化、城市化加快發展階段，復合型環境問題比較突出，不僅要解決新的環境問題，還要解決歷史欠賬問題，而OECD國家已經度過了大規模污染治理時期，因此中國需要更多的環保投資。據世界銀行一份研究報告稱，當國家污染削減和治理總投資占GDP比重達到1.5%—2%時，才有可能控制環境污染；當達到2%—3%時，才有可能改善環境質量。中國環保投資占GDP的比重2007年僅為1.36%，與改善環境的需求相比還相距甚遠。另一方面，近年來環境保護投資占同期全國固定資產投資額的比例有下降趨勢，從2002年的3.1%降到2007年的2.5%。若不創新現有的投融資機制，未來環保投資缺口有可能不斷加大。
3、環保投資效率不高
目前，污水處理廠處于閑置狀態或“吃不飽”的現象十分普遍。據有關機構調查顯示，目前全國1400多座污水廠中，有一半處于半開工狀態。以河南省為例，2007年以前該省已建設的17座集中污水處理廠，設計運行能力為127萬立方米/天。2007年1—6月份，僅有14座污水廠正常運營，平均運行天數為161天，平均處理能力為63萬立方米/天，僅為設計處理能力的47%。尤其是2006年新建的8座污水處理廠中，就有3座沒有開機運營。污水處理廠不能正常運營，實際上影響了環境投資效率。
4、金融配套政策不足
在環境基礎設施建設領域，銀行信貸是重要的融資手段，但目前環保企業從商業銀行貸款較為困難。主要表現在：一是金融機構對環保企業貸款不積極。在市場經濟條件下，金融機構往往愿意投資給高回報的產業，而大多數環保企業當前還處于中小型規模，僅僅是保本微利，銀行一般都不愿意提供貸款。二是貸款抵押品條件苛刻。環保基礎設施領域所形成的資產形態更多地體現為劃撥土地、無房產證的泵房、設備間、設備資產、管網資產等，難以達到金融機構要求的抵押條件。而特許經營權抵押貸款在目前的商業銀行體制下也不能順利推行。三是擔保體系不健全。由于城市基礎設施建設貸款額一般較大，地方難以找到合適的企業擔?；蛘咂髽I不愿為其提供擔保。

四、幾點建議
我國現有的環境保護投融資機制取得了一定的成效，但投資總量尚不能滿足環境保護需求，投資效率也亟待提高。同時，環保資金來源雖然已經呈現多元化，但主要還是依靠政府財政投入，市場化融資渠道較少，這一狀況在城市污水和垃圾處理等基礎設施建設方面表現尤為突出。我國應通過利用資本市場、開發金融工具、創新融資手段等途經，在優化環境保護融資結構、減低融資成本的基礎上，逐步形成多元化的、穩定的融資機制。鑒于此，我們提出如下幾方面建議：
1、探索設立城鎮環境設施運行基金
中央發布的4萬億投資計劃中強調加大對生態環境和污染治理的投入，進一步推進了污水、垃圾處理廠等環境設施的建設。未來幾年，隨著城市環境基礎設施的陸續建成，城市環境設施將逐步由建設期轉入運行期，如何保障環境設施的正常運行將成為重中之重。根據近年來的經驗看，污水處理、垃圾處理設施建成之后，運營資金不足是造成設施低負荷運行或者停運的主要原因。據中國水網等機構的研究表明，2007年全國城市污水處理設施平均利用率僅為60.32%，除了管網不配套，污水處理設施運行經費不足是造成設施利用率低下的重要原因。
發達國家很多是通過設立各種環保基金，對環境設施的運行加以支持。在美國，由聯邦和州政府按照4：1的比例投入資本金設立清潔水州立滾動基金，由各州設立管理機構，并根據本州的具體情況決定資金用途和申請程序等。1987—2001年，這個基金共向1萬多個水污染防治及飲用水項目提供了343億美元的低息貸款，有效地保障了設施的建設和正常運行。目前，這個基金周轉情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國國會還根據美國環保局的“清潔水需求調查”，每年向滾動基金增撥11億美元的聯邦資金。
借鑒國際經驗，我國應積極探索設立城鎮環境設施運行基金，對城市環境基礎設施的運行階段提供資金支持。這樣一方面能夠為環保運營企業提供新的融資方式和渠道，改善融資結構；另一方面也有利于環保資金使用效率的提高。為此建議，國家設立城鎮環境設施運行基金，分別由中央、省、市三級財政中劃撥一定資金作為啟動資金，并將征收的污水處理費作為經常性資金來源納入其中。中央財政資金主要傾斜于中西部地區，省級財政資金主要傾斜于貧困地區、中小城鎮等。基金主要用于對已建成的環境設施提供運行費用補償，或提供低息、無息貸款。
2、積極推進市政債券的發行
發行市政債券是發達國家籌集城市公用設施建設資金的通行做法。在美國，水務市場每年建設性投資需求約2300億美元，其中85%來自市政債券投資，政府直接財政投資僅占15%，主要用于投資回報率較低的污水處理項目。在日本，市政債券被稱為地方債券，其在城市生活污水處理設施建設方面的投資占相關設施建設總投資的20%—40%。在歐洲，市政債券是各國地方政府籌集城市環境基礎設施建設資金的一個重要手段，英國、德國和法國都有完備的法規和制度來規范與管理地方政府市政債券的發行。特別是在英國，盡管城市環境設施私有化（擁有和運行等）已經做得很完善，其相當一部分污水處理廠建設資金也是來自地方政府的市政債券融資。
今年，國務院決定代發2000億元地方債券，以配合經濟刺激計劃，這是一個有益的嘗試。我們認為，在總結經驗的基礎上，今后可進一步擴大地方債券的發行規模?？稍谥陛犑小⑹鞘?、計劃單列市中選擇一些條件成熟的城市，作為發行市政債券的試點，推動城市環境基礎設施建設。
3、積極探索適應環保企業的貸款抵押方式
為解決環保企業貸款難問題，建議金融機構在規范環保企業財務制度的基礎上，擴大貸款抵押品范圍，明確環保企業所屬劃撥土地及地上的建筑物、地面和地下管網、設備設施可進行抵押融資，并適度提高現有資產抵押率。同時，銀行也可借鑒一些地方的經驗，允許特許經營權抵押貸款。近期，江西省將縣（市）污水處理廠的特許經營權統一質押給省資產集團公司，向銀行貸款融資，并集中建設、建成出讓、統一還貸，使得向來慎貸、惜貸的金融機構趨之若鶩。這種辦法是解決縣級污水處理設施建設資金難題的有益探索，也為其他類似項目的融資樹立了范例。福建省也出臺政策允許投資企業用特許經營權向金融機構質押貸款，用于污水、垃圾處理廠的建設和運行。
4、建立專門的環保企業貸款擔保公司
目前，有些城市已經建立了一些民間投資組建的商業性擔保公司，政府應在大力支持的同時，鼓勵各級擔保機構優先支持環保企業發展。對環保企業，要在擔保審批、信用額度、擔保種類等方面提供方便和優惠，并適當降低對環保企業的貸款擔保收費標準。建議借鑒日本、德國等國經驗，成立專門為環保企業融資服務的信用擔保基金和擔保公司，擔保公司由國家每年從財政中拿出資金，或者將收取的主要污染物排污權有償使用資金、排污費等作為引導基金注入作為資本金。同時，允許有條件的企業建立民間環保投資基金，為環保企業提供融資服務。
5、健全我國企業債券市場
發展企業債券市場，有利于拓寬企業直接融資渠道，緩解企業資金壓力。與國際市場相比，我國企業債券的發展嚴重滯后。從企業債券所占融資的比重看，大多數發達國家為15%—20%，美國高達36%，而我國企業債券只占2%左右。建議政府進一步健全企業債券市場，鼓勵環保企業發行綠色企業債券，為環境保護和污染治理籌集資金。


主題詞：環保 投融資 機制                                             
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抄送：環境服務業商會各會員企業                              
全國工商聯環境服務業商會秘書處          2009年3月19日印發