全文：美國水務行業投融資機制研究 環境產業研究第11期

美國水務行業投融資機制研究


一、美國環境保護投資概況
美國的環境保護投入以執行聯邦政府和州政府環境法律、滿足法律要求為基礎，國會所通過的環境立法是左右環保投入的最主要力量。從70年代至今，美國國會每年通過立法批準行政當局為執行法律所需要的預算，這部分來自聯邦稅收的直接環保投入，接近全國環保總費用的30%。
美國在減少污染、保護環境過程中所投入的資金量相當可觀，而且呈增長勢頭。環境保護在60年代末成為美國公眾和政府關注的焦點，1972年第一部聯邦環保法律生效，該年度全國用于污染控制的總費用約占GDP的1.5%；進入90年代，污染控制的總費用接近GDP的2%。1972年至1992年美國污染控制總費用差不多增長了一倍。1993年總投入占到GDP的1.8%，達到920億美元，包括污染控制費用888億元，監測與執法16億美元，研發費用14億美元。
美國環保局（EPA）的年度預算在整個聯邦環境保護預算中的比重保持相對穩定的趨勢，平均約為7%—8%。EPA剛成立時每年經費為13億美元，從1996年開始，經費預算逐年增加，1996年為62.81億美元，1997年為67.99億美元，1998年為73.63億美元，1999年為75.9億美元，2001年為72.57億美元。

二、美國水務行業投資趨勢
20世紀五六十年代之前，美國飲用水和污水處理基礎設施的投資幾乎全部來自地方政府或私人部門，基本能滿足資金需求。但隨著人口增長、經濟發展、基礎設施老化及水質要求不斷提高，水務行業的投資需求大大增加，聯邦政府開始向環保基礎設施提供財政支持，重點是污水處理項目，飲用水方面的投資相對較少。
1972年，聯邦政府在《清潔水法案》修訂案中加入“污水撥款計劃”。美國把公共污水處理設施、下水道和流域水環境整治統稱為“清潔水領域”。長期以來，聯邦政府通過轉移支付等手段，從公共財政預算中向各州和地方政府提供了大量資金，用于清潔水項目的建設。20世紀七八十年代，除提供資金支持外，聯邦政府依據日益嚴格的水質要求繼續修訂《清潔水法案》，并實施監管。1972—1990年期間，全美制定了數以千計的地方污水處理計劃和污水基礎設施擴建計劃。其中，聯邦資助共600多億美元，各州及地方政府也相應投入200多億美元。建設撥款項目（Construction Grants Program）是聯邦基金的主要來源，包括污水處理廠建設、泵站建設、收集和攔截污水、下水道系統的維護更新以及下水道溢出防治。該計劃啟動時要求州政府配套25%的建設費用，聯邦政府資助75%；1982年的法律修正案將聯邦政府分攤的費用調整到55%。據統計，1973~1979年聯邦政府向各州城市污水處理廠建設提供的資助為282億美元，80年代后逐漸降低，1980~1984年為124億美元；1985~1989年為108億美元。
90年代，盡管聯邦政府繼續確認新的水務投資需求并制定新的法令，卻沒有為這些新增需求提供資金支持，如1990~1995年聯邦政府向各州城市污水處理廠建設提供的資助僅為135億美元。籌資的重擔重新落在了地方政府和私人部門肩上，地方政府和私人部門幾乎承擔了持續增長的全部運營成本。1990年，根據《清潔水法案》（1987）修訂，美國國會決定停止建設撥款項目（除哥倫比亞地區、維京群島和外太平洋群島外），由清潔水州立滾動基金提供貸款。州政府以清潔水州滾動基金為支持可發行杠桿債券，市政當局也可以發行市政債券。美國大多數水務資產屬于各市政當局所有，但憑借其發達的資本市場，政府也吸引了眾多社會資金投資水務行業，遵循市政機制進行投資和運營。污水處理廠的運行和維護則主要靠各地方政府收取生活污水處理費來維持。
近年來，日益嚴格的水質和環境要求使得美國飲用水和污水處理基礎設施投資需求不斷增加，投資不足的問題也逐漸顯現。

三、美國水務行業融資機制及渠道
目前，美國污水處理公共設施由地方政府或其下屬的污水處理公司為項目法人進行建設，具體的投融資結構是：建設資金上，以聯邦和州政府公共財政支出的轉移支付以及由此衍生出的其他資金為第一資金來源，以地方政府公共財政支出和市政債券融資為第二資金來源。運行經費上，則以地方政府向排污者收取的污水處理費為主。
美國城市水務發展遵循市場化原則，城市工業和生活供水工程一般要求全部回收投資。排水工程的投資一般計入水價構成中，通過固定資產折舊費、管理成本和合理收益實現。污水處理工程投資回收一般通過污水處理費和稅收實現。
1、聯邦政府的資助
聯邦政府對環境保護的支出（包括對清潔水項目的支出）都是來自普通的公共財政預算（主要是個人所得稅），聯邦政府沒有設立其他專門的環境稅收或收費手段來籌集環境保護所需的資金。表1是1970-2001年間聯邦政府向州和州以下地方政府轉移支付情況。

表1  美國聯邦政府對環境保護領域的轉移支付（單位：億美元）

年份 聯邦向州和州以下政府轉移支付總額 對環境和資源項下的轉移支付 此項下給美國環保局的撥款 對環境與資源轉移支付占支付總額的比例（%）
1970 240.65 4.1 1.94 1.71
1980 913.85 53.63 46.03 5.87
1990 1353.25 37.45 28.74 2.77
1995 2249.91 41.48 29.12 1.84
1998 2461.28 37.58 27.46 1.53
1999 2670.81 41.03 29.6 1.54
2000 2846.59 45.95 34.9 1.61
2001 3162.65 50.92 35.95 1.61

聯邦政府對清潔水項目的轉移支付機制是多種多樣的。形式上，分貸款和贈款；內容上，分技術支持、設施建設、系統完善、特殊地區幫助（印第安人地區和美墨邊境地區）等；從對象上看，有專門針對小社區發展、城市污水處理廠建設和改造、鄉村地區的非點源污染治理等。聯邦政府環保局、農業部、內務部、聯邦海洋與大氣管理局、商務部、住房與城市發展部、衛生部等也都有援助資金用于清潔水項目。其中代表性的項目包括印第安清潔水項目、環境財政項目和非點源污染基金。除清潔水州立滾動基金外，絕大多數資金援助項目由某一聯邦機構，通過設立資金管理和使用章程、公布申請程序和評審標準與時限、實施項目資金審查監管和后評估程序等進行直接管理。
目前，清潔水州立滾動基金是美國最大、最成功的聯邦水質基金項目，在大多數地區已取代建設撥款項目。該基金由聯邦和州政府按照4：1的比例投入資本金，由各州設立管理機構，并根據本州的具體情況決定資金用途和申請程序等。1987—2001年，這個基金共向10900個清潔水項目提供了343億美元的低息貸款。為擴大資金量，在50個設立該滾動基金的州中，在34個州還通過發行“杠桿債券”（用1美元現金做擔保發行2美元的債券）使滾動基金的可使用金額共增加了44億美元。目前，這個資金周轉情況良好，除每年都有10億美元以上的本金和利息回流外，美國國會還根據美國環保局的“清潔水需求調查”，每年向這個滾動基金增撥11億美元的聯邦資金。
另外，根據《安全飲用水法案》修正案，美國在1997年正式設立了州飲用水周轉基金，從用戶水費中獲得補償，資助飲用水系統基礎設施維護與更新，并為防治污染、確保飲用水安全的工程及小型弱勢社區提供資金。至2004年6月，各州周轉基金已接受聯邦撥款57億美元；加上州政府出資、發行債券、貨款收回以及其他資助，至2005年基金的可貸款總金額達到97億美元。從資金使用情況來看，截至2005年6月，基金共支持了4300多個健康保護項目，援助資金接近95億美元，受益人口超過1億。
2、州政府與地方政府的資助
美國各州政府對城市污水處理的最大投入是“清潔水州立滾動基金”配套投入，平均每年約3億美元。此外，各州還根據自己的實際情況設立其他的污水處理資助計劃，如紐約州為了保護其北部的大湖地區水質，在不同的地區和州立政府機構設立了多種資助計劃。如果將“清潔水州立滾動基金”的衍生擴容資金（使用杠桿債券融資）歸屬聯邦資金的話，美國各州政府公共財政資金每年對清潔水建設項目的轉移支付總量平均在7億美元左右，約占全美在這方面投資總量的5%。表2列出了美國各州政府和地方政府1990—1998年間為生活污水公共設施的投資總額。

表2  美國州與地方政府對生活污水設施投資額（單位：億美元）

年份 州政府投資 地方政府投資 州與地方政府總計
1990 3.33 80.23 83.56
1993 6.84 95.78 102.61
1994 7.74 72.15 79.89
1995 8.53 80.4 89.94
1996 9.13 84.13 93.26
1997 4.74 91.16 95.89
1998 6.39 84.22 90.61
平均值 6.67 84.01 90.68

地方政府一般只從地方財政公共預算中拿出占項目建設總投資的2%—5%作為項目的前期準備資金和開工經費，其余的資金多是使用聯邦和州政府的轉移支付資金（1987年前以贈款為主，1987年以后以貸款為主）和發行市政債券。而在其所發行的市政債券中，也有相當一部分被清潔水州立滾動基金所直接或間接購買或擔保。
3、市政債券
美國地方政府可以發行用于市政基礎設施建設的公債，投資收益無需交納所得稅，融資成本大大低于私有公司的融資成本。
作為一種迅速有效的融資手段，市政債券為美國城市化發展做出了很大的貢獻。近年來，美國在飲用水和污水處理兩個領域的項目建設資金60%以上都來自市政債券融資。若只算城市污水處理廠建設，則發行市政債券募集的資金占這部分總投資的5%—16%左右，近幾年這一比例有擴大的趨勢。

表3  美國地方政府發行的長期市政債券發行情況 （單位：億美元）

年份 1980 1985 1990 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
總額 456 2024 1259 1622 1562 1815 2143 2797 2192 1943
其中以財政收入
做擔保發行的 B 319 1628 857 1067 960 1173 1421 1871 1494 1291
A1：用于污染
控制 23 100 25 70 50 50 6 97 89 48
A2：用于水/下水道
/油氣設施 31 13 93 125 132 145 182 209 164 113
A3：用于廢物/資源
回用 4 38 30 38 33 16 36 24 12 5
A4:用于沿岸地區
和港口 5 15 5 8 8 13 12 9 12 11
A1+A2+A3+A4 63 287 153 241 223 224 286 339 277 177

注：可能用于環境保護項目的資金皆來自A1+A2+A3+A4四項之和。

由表3可以看出市政債券為環境保護及其他公共設施融資的功能還是很強的。目前，在美國資本市場上市政債券的債務余額約為1.6萬億美元，占美國GDP的17%，每年的發行額度保持在2500億美元左右。除了長期市政債券，美國每年還發行數百億美元的中、短期市政債券。
4、私有水務公司融資
美國水務企業對投資人沒有特別限制，既允許一般的公眾、機構投資人和風險基金進入，也允許養老基金、保險基金等追求穩定長期收益的投資人持股，如Middlesex水務公司的主要機構持股人中就包括加利福尼亞公務員退休基金。
私有水務公司，尤其是投資者所有的水務公司通過發達的資本市場，利用股權和債務等形式籌集資金。以加利福尼亞水務集團為例，截至2005年底加州水務集團的權益與長期債務的比例為52：48，其中長期債務2.74億美元，股權融資金額近3億美元。短期債務方面，加州水務集團獲得銀行無擔保貸款最高額度為1000萬美元，另獲銀行授予的450萬美元信用擔保額度。美國政府為私有企業核定固定的投資收益率，資本基數越大獲得的投資收益相應地越多，起到了鼓勵社會資金增加投資的作用。

五、其他相關激勵措施
1、征收排污處理費
美國各城市政府基本上靠收取生活污水處理費來維持公共污水處理廠的運行和維護，不足部分由地方財政從中補貼，聯邦和州政府不給予資金支持。據美國環保局調查，1994年，大約有170億美元用于全國污水處理廠的運行和維護，占當年清潔水領域總支出的63%。污水處理費用來支付運行與維護費、對建設投資進行還本付息、人員工資和極少部分的設施設備的更新改造費。
2、稅收減免
早在20世紀60年代，美國就規定對企業研究污染防治的新技術給予減免所得稅的優惠。1986年，又規定對企業綜合利用資源的所得減免所得稅。1991年，美國23個州對循環投資給予稅收抵免扣除，對購買循環利用設備免征銷售稅。2008年起執行的美國新《企業所得稅法》規定，從事符合條件的環境保護、節能節水項目的所得可以享受免征、減征企業所得稅。其他房產稅、城鎮土地使用稅和車船使用稅以及耕地占用稅也都有對環境保護部門用地提供稅收政策優惠的規定。
3、生態稅征管
近年來，美國各州越來越多地使用綠色稅收來促進經濟發展和環境保護。據1995年統計，各州已頒布各種環保稅收250多條。稅金由稅務部門征收，上繳財政部并分別納入普通基金預算和信托基金，用于支持聯邦和州政府的環保活動。其中信托基金再轉入下設的超級基金——環境保護最大的專項基金，納入聯邦財政預算，由國家環保局管理。

六、美國水務投資機制對中國的啟示
綜上所述，美國在公共污水處理系統建設方面主要是由政府來買單（投資），通過公共財政的轉移支付、設立各種基金和發行市政債券等手段，從資金、政策等方面給予支持。
美國擁有全球最發達的債券市場，除了水務公司可以在債券市場上發行債券外，市政當局可以發行享受稅收優惠的市政債券，州周轉基金也可以作為發行杠桿債券之類衍生品的支持。尤其是市政債券，作為解決資金短缺的重要途徑，為美國城市化發展做出了很大貢獻。中國可以借鑒美國經驗，積極進行財政和金融機制創新，開拓新的政府融資機制和渠道，尤其是地方政府融資渠道。可逐步建立健全地方市政債券的發行和使用機制，把發行國債和地方政府市政債券相結合，合理安排各級政府債務結構，降低中央政府財政風險，增強中央政府對環境保護事業進行公共財政轉移支付的可持續性，提高各種財政資金的使用效率。
另一方面，美國水務行業早期實施的是建設撥款項目進行污水廠建設，到90年代起被清潔水州立滾動基金和州飲用水周轉基金所取代，由聯邦和州政府共同撥款投資。自1994年以來，中國就開始醞釀設立國家環境保護基金，有關單位也設計出詳細的基金方案，但是至今仍未設立。而中國的排污收費制度為地方環保基金的實施也創造條件。中國可以參考美國清潔水州立滾動基金的做法，盡快建立國家環境保護基金，擴大地方環保基金資金來源并進一步加強預算和項目選擇管理，同時也可以探索利用產業投資基金來發展環保產業。





































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全國工商聯環境服務業商會秘書處          2009年3月19日印發