近日，中國人民大學國家發展與戰略研究院發布了《中國城市生活垃圾管理狀況評估》報告。“我們通過對地級及以上城市的生活垃圾的評估，用數據與事實再次證明：‘垃圾圍城’已迫在眉睫，全社會必須盡快予以應對。”談到對我國城市生活垃圾管理狀況進行評估的初衷，報告首席專家、中國人民大學環境政策與環境規劃研究所所長宋國君坦言。

當管理目標遭遇現實短板

    在評估報告中，城市生活垃圾的管理目標被概括為“四化”，即無害化、減量化、資源化和無害化前提下的低成本化，評估對象為有數據的地級及以上城市2006年—2012年的生活垃圾管理狀況。相應的評估結論表明，我國的城市生活垃圾管理目標正在遭遇很多現實的短板。

    無害化處理率被高估，是評估得出的首個結論。

    2006年—2012年，市轄區生活垃圾無害化處理率呈上升趨勢，但仍然較低。2012年均值為62.02%，遠低于統計年鑒中的城區生活垃圾無害化處理率均值93.43%。“可以說，其余接近40%的生活垃圾（主要指農村地區的垃圾）沒有收集或只是簡單堆放，未進行無害化處理。”宋國君解釋道。

    即使進入無害化處理設施的生活垃圾，也并非都實現了無害化處理。“一些公開的報道顯示，部分大城市的生活垃圾衛生填埋場、焚燒廠沒有實現廢水、廢氣連續達標排放，未嚴格執行排放標準。”

    根據報告，2012年，全國有數據的地級及以上城市（258個）生活垃圾簡單填埋量為814.1萬噸，僅占垃圾清運量的6.59%。“簡單填埋不是無害化處置，這部分生活垃圾產生的大量滲濾液不處理直接排放將對地下水和土壤產生巨大危害。因此，用城區無害化處理率統計數據反映城市生活垃圾無害化處置水平，存在高估可能，具有誤導性。”宋國君提醒。

    減量化沒有取得實質性進展，是評估得出的第二個結論。

    報告顯示，評估城市的人均生活垃圾日清運量較高，減量化沒有取得實質性進展。2012年，人均生活垃圾日清運量平均水平為1.12千克，而臺北市已減少到0.37千克/人·日。“尤其對于生活垃圾分類試點城市，人均生活垃圾清運量并非都出現明顯下降，生活垃圾減量化具有較大潛力。”

    通過對全國和典型城市廢紙、廢塑料的資源回收率進行估算，報告認為生活垃圾的資源回收率不理想。宋國君將其概括為“城市間差異大，進一步回收的空間較大”。“以北京、本溪、牡丹江、蘇州的紙類資源回收率為例，其中牡丹江達到61.52%，北京僅為25.32%，距離北京市‘十二五’規劃要求的2015年垃圾資源化率55%的目標仍有較大差距。”

    垃圾處置的全社會成本被低估，是評估得出的又一個結論。

    2012年，北京市生活垃圾填埋處置的社會成本為1530.7元/噸，涵蓋垃圾從收集到衛生填埋處置的全部成本，遠高于由公開統計資料估算的處置成本。“根據對北京市北神樹生活垃圾填埋場的考察，由于滲透液、臭氣控制等處置成本逐年增加，如果要保證空氣、水污染物連續達標排放，肯定要有一個基本支出。雖然不同城市的填埋場會有所區別，但過低的成本，例如低于平均值的末端處置，都有可能是沒有達標排放。”宋國君斷言。

垃圾源頭分類和減量刻不容緩
 
    一邊說“垃圾圍城”，一邊卻缺少信息公開與數據，這給課題組的研究帶來很多不便。宋國君說：“城市生活垃圾管理目標不完整，減量化、資源化和低成本化目標缺失，無害化目標雖在某些規劃中提出，但界定不清楚。”

    在他看來，只有制定城市生活垃圾源頭分類和信息公開法規，修訂《固體廢物污染環境防治法》，明確分類對象、分類與投放方法、獎勵與懲罰措施等內容，才能保障城市生活垃圾管理的有效實施。“報告只是如實描述了樣本城市的生活垃圾管理狀況，目前還做不到績效評估。因此，政府應明確規定每個城市的無害化、減量化、資源化和低成本化目標，委托第三方獨立機構每年公布城市生活垃圾管理績效評估報告。”

    對生活垃圾衛生填埋場、焚燒廠執行水和空氣的排污許可證制度，是課題組提出的另一個建議。“以許可證為記錄、核查和監管手段，增加填埋場和焚燒廠的違法排放成本，促進其連續達標排放，進而倒逼源頭分類與減量。”

    可見，無論是信息公開、排污許可證制度，還是修訂《固體廢物污染環境防治法》，其目的都是用政策的確定性和法律的權威性保障垃圾源頭分類和減量。“很明顯，將生活垃圾管理關口前移，在家庭和辦公室就進行源頭分類，可以實現減量化和資源化，最終降低無害化處置的成本。”不過宋國君同時指出，垃圾分類和減量也要遵循成本收益原則，“不是絕對的分類和無限制的減量”。

    “在巨大的垃圾處置壓力面前，要實現生活垃圾管理‘四化’目標，需要全社會凝聚共識，這也是報告希望促成的目標之一。”宋國君再次坦陳。