謝玉娟
今年以來，土壤修復被業(yè)界一些人視作環(huán)保產(chǎn)業(yè)的下一個“風口”，熱議不斷，但與此同時巨額修復資金從何而來，卻是不可回避的關鍵問題。
業(yè)內(nèi)人士表示，與大氣治理和水治理不同的是，土壤污染治理的難度更大、周期更長且費用更加昂貴，土壤污染治理巨額資金的穩(wěn)定來源是持續(xù)治理的關鍵。對此，業(yè)界提出不同建議，圍繞土地出讓金能否“抽成”修復土壤？中國能否建成自己的“超級基金”？PPP模式是否適用等問題展開了熱烈討論。
資金缺口大 土地出讓金難“抽成”
地方政府依賴土地收入，支出壓力大，10%治理土壤污染有難度
治理10公頃的工業(yè)污染土地需要多少錢？有數(shù)據(jù)顯示，以美國治理污染的經(jīng)驗看，凈化這塊相當于天安門廣場1/4面積大小的土地，需要的治理成本是3億多元人民幣。
那么治理一個更大范圍內(nèi)的污染土地呢？根據(jù)2011年中國首個由國務院批復的重金屬污染治理方案《湘江流域重金屬污染治理實施方案》，預算投資是595億元。但依據(jù)當?shù)叵嚓P部門預測，要保證治理效果，全部投入需在4000億元以上。
根據(jù)2014年4月，環(huán)境保護部公布的《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》顯示：全國土壤總點位超標率為16.1%，其中具體到耕地，中國約有333萬公頃耕地因遭受污染而不宜耕種。按照上述數(shù)據(jù)計算的話，若完成全國污染土地治理，所需資金將非常驚人。
中國人民大學環(huán)境學院系副教授藍虹曾指出，僅對受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復成本最低的植物修復法，每公頃的修復成本也將達到30萬元，耕地修復所需資金總額將高達6萬億元。
除了農(nóng)業(yè)耕地，城市棕色地塊和礦區(qū)土壤污染的治理也都耗資巨大。藍虹稱，依據(jù)最保守的測算，每公頃治理資金最低需要9萬元，則資金需求為1400多億元。上述數(shù)據(jù)還都是最保守的估算。如果按照最嚴格的治理標準，有些專家認為，若完成全國污染土地治理，所需資金將超過數(shù)十萬億元。
在資金籌集方面，有專業(yè)機構建議提取10%土地出讓收益。據(jù)測算，若各地提取10%土地出讓收益用于土壤污染治理，加上中央財政、社會資金投入，每年投入可在1500億~2000億元?？紤]到國家土地政策逐步收緊的因素，到2020年，預計可籌措到1.1萬億～1.4萬億元。
對此，一些業(yè)內(nèi)人士認為“并不靠譜”。E20環(huán)境平臺高級合伙人、E20研究院執(zhí)行院長薛濤表示，出臺這樣的政策的可能性不大。他解釋說，中國的財稅體系是百分之七八十跟經(jīng)濟活動有關的稅收歸中央，地方現(xiàn)在主要靠土地收入。“因此在地方財政支出壓力巨大的情況下要其拿出10%的土地出讓收益治理土壤污染只是個建議，能不能進入最終的政策還不一定。”薛濤說。
中國能設立“超級基金”嗎？
美國超級基金大都運用在污染場地，中國修復耕地污染的需求很多，商業(yè)模式難建立
在土壤污染治理上，美國、德國、日本等國紛紛設立土壤污染基金來解決治理資金問題，其中以美國的“超級基金”最具代表性。
美國“超級基金”的資金來源主要有5個途徑：從1980年起對石油和42種化工原料征收的原料稅；從1986年起對50種化學衍生物征收的稅以及對年收入超過200萬美元的公司征收的環(huán)境稅；聯(lián)邦財政的常規(guī)撥款；對危險廢物場地或設施負有責任的公司及個人追回的費用；包括基金利息等其他費用。
對于我國是否要建立一個類似的“場地污染修復基金”，目前各方意見也并不一致。
環(huán)境保護部宣教中心主任賈峰認為，“污染場地修復基金”的建立是我國污染場地修復工作開展的前提和基礎。并且它的功能應超越超級基金，為那些經(jīng)濟實力不足的企業(yè)暫時分擔部分修復工作，使其逐步償付應該承擔的治理費用，但又不至于因為場地修復投入的沖擊而影響其生存和發(fā)展。
而廣東省生態(tài)環(huán)境與土壤研究所的研究員陳能場則表示，中國和美國在土壤污染治理方面略有不同，比如美國的超級基金幾乎都是運用在污染場地方面，而中國修復耕地污染的要求很多。
陳能場進一步解釋說，場地修復完之后可以用于商業(yè)用途，再利用價值會比較高，而耕地修復完還是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地升值空間不大。此外，美國的土地污染者比較容易明確，而中國的情況比較復雜。“美國的超級基金對一些地塊是合適的，比如場地修復方面，但在整體的土壤污染修復上，我們不一定要借鑒美國修復基金的模式。”陳能場說。
對于未來的污染治理，他認為，中國的土地性質(zhì)國有，污染者又主要是國有企業(yè)及以前的歷史遺留問題，因此從污染責任和污染對象來看都需要放在國家層面。將來國家如果修復資金不足，就需要引入社會資本，構建PPP等新的模式。
佛山健地農(nóng)業(yè)科技有限公司董事長鐘治舜則很看好土壤污染修復市場。他認為，技術的研發(fā)、人才的引進包括整個機制的頂層設計都是亟待解決的問題。目前，在耕地修復上，應該政府是主要的買單者。
PPP接盤靠譜嗎？
耕地修復和礦山修復由于土地價值不高等不具備條件
近兩年，在決策層和相關職能部門的大力推動下，國內(nèi)PPP項目呈現(xiàn)出井噴式的發(fā)展。截至2015年底，國家發(fā)改委共推出2125個PPP項目，總投資約3.5萬億元；財政部的兩批PPP示范項目逾230個，總投資規(guī)模近8400億元。
在土壤污染修復領域，一些環(huán)保企業(yè)開始積極探索PPP模式。2014年，在土壤重金屬污染重災區(qū)湘潭市，岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設發(fā)展集團合資成立的湘潭發(fā)展投資有限公司，與湖南永清投資集團共同出資1億元組建“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”，共同推進這一區(qū)域工業(yè)場地土壤修復工程。修復完成后，原工業(yè)場地將打造為多功能的生態(tài)新城，土地增值后得到重新利用，永清集團將在土地交易盈利中獲得相應的治理收益。
永清環(huán)保股份有限公司董事長劉正軍接受記者采訪時表示，“岳塘模式”首創(chuàng)的土壤修復開發(fā)轉讓獲取增值收益的模式，打破了行業(yè)發(fā)展的資金瓶頸，從機制上補充了從土地修復到收益實現(xiàn)的機制。
但薛濤認為，在土壤修復方面，耕地修復PPP模式是不存在的，PPP開發(fā)能夠使用的空間最多也就是城市灰地修復，而在當前“招拍掛”一級二級開發(fā)分開的情況下，PPP模式進入困難。“因為土壤修復和房地產(chǎn)開發(fā)是兩個階段，在商業(yè)模式上尚未打通。”
上海環(huán)境衛(wèi)生工程設計院院長張益則指出，2015年中國土壤修復市場規(guī)模約為200億元，其中大部分與房地產(chǎn)有關，耕地修復、礦山修復、生態(tài)修復等占比較小。
“不管是PPP還是第三方治理，它都要有可以預期的回報，土壤修復難就難在這個地方。”張益表示，“耕地修復和礦山修復由于土地價值不高等原因不具備這一條件。土地預期的升值空間越大，土地屬性變化的可能性越高，它的商業(yè)模式的建立才越方便。”
對于當下輿論熱議的土壤修復引入社會資本的問題，薛濤認為，PPP更適合于長遠來看有收益的項目，通過政府與社會資本合作的方式解決政府運作效率低下的問題。比如污水處理項目，污水處理廠通過收取污水處理費盈利。而土壤修復絕大部分情況下不具備這個模式。
“所以幾萬億元的缺口采取治理修復資金是不大可能的，但其中個別一千億到兩千億元的市場，比如場地修復這種有收益模式的勉強能做，但這也要解決商業(yè)模式問題。”薛濤說。
