12月1日，由全國工商聯(lián)環(huán)境商會主辦的“2018中國環(huán)境上市公司峰會”在廣東肇慶舉行。
曾幾何時，PPP項目成了環(huán)境產(chǎn)業(yè)的一個風(fēng)口，各類企業(yè)競相參與。但從去年以來，PPP赫然出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向，財政部對不規(guī)范項目清退出庫，有些省份開始叫停PPP項目，許多環(huán)保PPP中標(biāo)“大戶”陷入財務(wù)困境，進行中的項目呈現(xiàn)出難以為繼的態(tài)勢。面對這些問題，環(huán)保領(lǐng)域的PPP究竟往何處去，如何回歸環(huán)境服務(wù)的本質(zhì)，成為業(yè)界需要深入探討的焦點話題。針對“PPP困惑與制度探討”這一話題，峰會邀請到：
2位民企代表：桑德集團董事長文一波、博天環(huán)境總裁吳堅；
2位國企代表：首創(chuàng)股份總經(jīng)理楊斌、北控水務(wù)高級副總裁楊光；
2位外企代表：威立雅中國區(qū)副總裁/董事總經(jīng)理黃曉軍，蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁孫明華；
1位咨詢機構(gòu)代表：大岳咨詢董事長金永祥；
1位政府代表：財政部 PPP 中心項目官員張戈；
企業(yè)、政府、咨詢機構(gòu)三方展開深入的對話討論。
桑德集團董事長 文一波
文一波在發(fā)言中表示，2013年以來，在國家財政部和發(fā)改委兩大部門的大力推動下，PPP模式如燎原之火迅速成為基建領(lǐng)域的主流，而這其中環(huán)境項目的占比是最大的。
“桑德是最早參與PPP的國內(nèi)環(huán)保企業(yè)之一，我們在1999年以BOT模式推行的‘中華碧水計劃’就是PPP的一種。”文一波說，“在2005年以前，PPP項目市場規(guī)模不算大，但發(fā)展相對穩(wěn)定。2013年以后，PPP市場開始暴露出問題。”一些地方出現(xiàn)泛化濫用PPP的現(xiàn)象。
盡管如此，PPP在目前仍是大勢所趨，在短期內(nèi)經(jīng)濟形勢不變的情況下，仍是比較好的模式和措施。文一波呼吁，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整節(jié)奏，盡快出臺與當(dāng)前市場相匹配的政策及金融工具，正確對待PPP帶來的機遇與挑戰(zhàn)，真正激活環(huán)境市場力量。
首創(chuàng)股份總經(jīng)理 楊斌
楊斌指出，首創(chuàng)股份最早就參與到PPP項目中，也是中國水務(wù)行業(yè)市場化的參與者。在過去幾年P(guān)PP的熱潮中，首創(chuàng)股份始終秉持著穩(wěn)健的投資和項目選擇，過去兩年，也保持了強勁的健康增長。面對PPP發(fā)展中的問題，也與行業(yè)有關(guān)部門進行積極地反饋溝通。
首創(chuàng)股份的穩(wěn)健發(fā)展得到了政府、資本市場的認可，楊斌表示，首創(chuàng)不僅在各業(yè)務(wù)領(lǐng)域獲得了眾多項目，還在近期成功完成再融資、發(fā)行綠色債，都得到資本市場高度的認同和追捧，已經(jīng)超過數(shù)倍的認購、順利發(fā)行。面對新的PPP時代，首創(chuàng)股份將秉承穩(wěn)健發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動和輕重并舉的方針，堅持踐行首創(chuàng)集團環(huán)保產(chǎn)業(yè)“生態(tài)＋”戰(zhàn)略，為建設(shè)與守護美麗中國貢獻力量。
蘇伊士新創(chuàng)建執(zhí)行副總裁 孫明華
孫明華表示，PPP最早是從英法等國開始推行的，所以蘇伊士、威立雅等外企早期對中國PPP的推廣做了不少貢獻。蘇伊士很早就在澳門以PPP的形式做了供水特許經(jīng)營，威立雅也在成都做了中國的第一個城市供水PPP項目——成都自來水六廠項目，這些項目后來都成了住建部、發(fā)改委等組織學(xué)習(xí)、參觀的典型。
“2013年，當(dāng)發(fā)改委、財政部兩大部委力推PPP之時，老外非常興奮，他們覺得這是自己的強項，因此都‘摩拳擦掌’地準(zhǔn)備大干一場。”孫明華說，“不過，在參與了兩個PPP項目的競標(biāo)之后，發(fā)現(xiàn)與他們所想象的PPP有很大不同。”
之所以蘇伊士這幾年沒有參與PPP項目，第一個原因就是投資回報，“目前PPP項目回報太低，我們接觸的項目最高也就7%、6%、甚至更低，根本達不到投資要求。”第二風(fēng)險太大，除了項目本身的風(fēng)險、回報風(fēng)險，還有地方的支付能力和信用。最近，蘇伊士參與了武漢的一個PPP項目，實際只占投資的0.1%。
孫明華提到，近期召開的PPP研討會提出，2018年之前叫“舊PPP時代”，從2018年開始是“新PPP時代”。希望在新PPP時代，兩大部委政策整改之后，有明確的政策和方向，也多給外資參與PPP的機會。
威立雅中國區(qū)副總裁/董事總經(jīng)理 黃曉軍
黃曉軍表示，“PPP中的三個‘P’，第一個‘P’是指政府，第二個‘P’強調(diào)的是專業(yè)性，第三個‘P’則是指合作伙伴，這就意味著大家要有同等的市場地位、同等的收益權(quán)和同等的風(fēng)險責(zé)任。”黃曉軍說，“假如離開了第二個專業(yè)性的‘P’和第三個合作伙伴關(guān)系的‘P’，這個PPP可能是我們比較難以理解的。”所以他們決定還是“以看為主”。
黃曉軍認為，一個PPP合同，有兩點是至關(guān)重要的。一是明確的價格機制、回報機制，也就是“物有所值”；二是要有非常明晰的服務(wù)邊界，以法律來保障。
去年，威立雅負責(zé)的成都自來水六廠BOT項目合作期滿，已正式移交給中方，這也是我國第一個城市供水BOT試點項目。業(yè)內(nèi)對此做了不少的研究，也得到很多正面的評價。
博天環(huán)境集團總裁 吳堅
吳堅表示，PPP作為一種商業(yè)模式本身是沒有問題的，問題出在PPP中的Private被單純地理解為“資本”的概念，而非“專業(yè)”的屬性，因此許多PPP項目中沒有充分發(fā)揮專業(yè)的力量來解決或提供更有效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。
今年5月，劉鶴副總理在全國政協(xié)專題協(xié)商會上，他講過三句話：“做生意是要本錢”，“借錢是要還的”，“投資是要承擔(dān)風(fēng)險的”。吳堅認為，這三句話對以后做PPP項目都可以引以為鑒。
第一，“做生意是要本錢”。做PPP項目時，先掂量一下有多少本錢做多大的項目，還要考慮資本金后面的融資沒到位的話，怎么把項目去實施好。
第二，“借錢要還的”。在PPP項目的選擇上，企業(yè)要充分考慮項目后期的運營效果、可產(chǎn)生的社會價值，并依自身情況設(shè)立項目邊界，做好風(fēng)險控制。
第三，“投資是要承擔(dān)風(fēng)險的”。PPP也是一種投資行為。建議企業(yè)既不要追求項目規(guī)模而盲目擴張，也不需要為短時間內(nèi)存在的問題就避而遠之，應(yīng)以理性看待PPP作為商業(yè)模式的價值。
北控水務(wù)高級副總裁 楊光
楊光從水環(huán)境綜合治理項目專業(yè)運營角度出發(fā)，談到北控水務(wù)通過大量的水環(huán)境治理項目，總結(jié)出一個基本的共識，就是“三分建、七分管”。
首先從項目的全生命周期的實施時間來看，一般是2+13，也就是15年，可見建設(shè)的時間和運營的時間比起來要短的多。相比較三分建，其實更重要的是在于七分管。楊光說，“如果將現(xiàn)在的項目建設(shè)比作西醫(yī)的手術(shù)，那么后期的運行就是中醫(yī)的調(diào)養(yǎng)和護理，所以需要中西醫(yī)結(jié)合來解決問題。”
但是現(xiàn)實的情況由于各種各樣的原因，事實上是對運行部分的重視是嚴重的不足。楊光建議，第一，在做方案可行性研究的時候，就要從全生命周期出發(fā)，對未來的運行成本進行充分的考慮并給予足夠的預(yù)算。特別十幾年的運行期，要定期的對整個效果進行評估，對新出現(xiàn)的問題做出診斷，也就是說中醫(yī)要不斷的開出新的藥方來。第二，招投標(biāo)的競爭要強調(diào)運營能力，以效果為導(dǎo)向，牽頭來統(tǒng)籌前期的規(guī)劃設(shè)計和中間的施工運營。
大岳咨詢董事長 金永祥
金永祥認為，中國式PPP最大的特點是規(guī)模大，如此大的體量使我們不能再從融資模式的視角來看PPP，而是要用經(jīng)濟政策的視角來看待。這與發(fā)達國家的情況完全不同。我們不要拿中國的PPP和國外的比，而是要拿PPP跟其他經(jīng)濟政策比，如平臺融資、政府購買服務(wù)、專項債、土地財政等。這樣一比，PPP還是中國當(dāng)下最好的一種選擇。
過去5年，正是因為PPP的大力推廣，才使得很多企業(yè)收獲了大量新業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了規(guī)模的增長，中國的污水處理行業(yè)和垃圾處理行業(yè)得到了高速發(fā)展，我國的環(huán)境也得到了整治。從這一點講，每個人其實都是PPP的受益者。
對于“中國式PPP模式發(fā)揮的重要作用是什么？“金永祥表示，第一、使地方政府的決策更加科學(xué)，減少了決策失誤，使得完全為了GDP而上的項目大量減少。可以說PPP 是完善社會主義制度的重要補充。
第二、充分競爭直接提高了效率，規(guī)模化和專業(yè)化提高了管理水平和研究水平，并進一步提高效率。比如說，以前每個市都有一個污水處理公司，管理水平和研究水平偏低。通過推動PPP，現(xiàn)在僅北控一家的處理能力就超過了3000萬t/天，相當(dāng)于300—500個原來的水務(wù)公司，即使其管理和研發(fā)還不能與威利雅和蘇伊士比，但與傳統(tǒng)體制相比效率高出10倍是不夸張的。
第三、增加了公開性和透明度，為政府監(jiān)管提供了重要抓手，推進了國家治理現(xiàn)代化的落地。我國地方政府有多少債務(wù)，誰也說不清，有多少PPP項目卻一清二楚，只要打開財政部PPP項目庫就可以查閱。PPP不僅數(shù)量清楚，而且都有清晰的流程和明確的協(xié)議約定，這也是與傳統(tǒng)經(jīng)濟政策的明顯差別。
財政部PPP中心項目官員 張戈
張戈在發(fā)言中首先解釋了財政部力推PPP的初衷。過去5年，財政部牽頭來做PPP改革，是把它上升到了“國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)”的高度。宏觀層面，PPP是國家治理體系的現(xiàn)代化；中觀層面，PPP推動了行政體系改革、財稅體制改革和投融資體制改革；微觀層面，PPP則要把握項目的物有所值、全生命周期管理、按計價付費、信息公開、專業(yè)的人做專業(yè)的事等。
從政府方的角度，更提倡的是“放管服”這個改革紅利，打破公共服務(wù)壟斷，吸引社會資本參與。無論是國企還是民企，在PPP上都是開放的，甚至對外資也沒有任何限制性條件。
張戈說，“從企業(yè)角度，我們鼓勵它們充分競爭，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事；從政府和市場合作的角度，財政部建立了全國PPP綜合信息平臺，把所有公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目全部收錄其中，并進行定時、定期的公開，接受公眾監(jiān)督。”
隨后，她又解釋了過去一年發(fā)生變化的原因。
“過去一年，可能是PPP太好用了，所以存在著一些泛化和異化的問題。因此，去年全國金融工作會議以來，財政部開始主動地規(guī)范整頓，防范化解風(fēng)險。對中央、省、市、縣四級的風(fēng)險和項目管理都進行了升級，嚴格了財政承受能力10%的限制。截至今年10月，總共清理了2428個項目，2.9萬億元的投資額。”張戈說，“清理整頓后，PPP將真正迎來新時代、好時代、大時代的發(fā)展。”
針對有企業(yè)提出的“PPP制度創(chuàng)新”的問題，張戈回應(yīng)稱，5年來，財政部進行了“五位一體”的制度體系建設(shè)，即法律、政策、合同、指南、標(biāo)準(zhǔn)的制度體系。接下來還將配合司法部出臺PPP條例，預(yù)計今年年底可能就會發(fā)布。
而針對“加大民營資本參與度”的問題，張戈表示，根據(jù)全國PPP中心平臺的數(shù)據(jù)，目前參與PPP項目的7029家企業(yè)中，民營資本和外資總共占比達到了48%。尤其是在市場開發(fā)較早、現(xiàn)金流回報比較穩(wěn)定的垃圾處理和污水處理領(lǐng)域，民營資本的參與率更是高達82%。
“所以，民營資本對于整個生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的PPP是有引領(lǐng)和帶動作用的，他們的技術(shù)讓政府方學(xué)到了很多風(fēng)險分擔(dān)、科學(xué)決策的知識，同時也讓公共服務(wù)更加專業(yè)、更加多樣了，效率和質(zhì)量都得到了提升。”張戈說。
最后，張戈表示，PPP在公眾服務(wù)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域還是大有所為的，希望各方繼續(xù)保持對PPP的信心，一起把公共服務(wù)做好，為污染防治攻堅戰(zhàn)貢獻更多力量。
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